最高法院案例 ：国有公房或国有单位产权房的承租人，与房屋征收决定存在利害关系

【裁判要点】

房屋征收案件中，房屋所有权人是房屋征收决定的行政相对人，与房屋征收决定存在利害关系，具有原告主体资格；同时，享受国有公房或国有单位产权房租赁权的承租人，对被征收的国有公房或国有单位产权房实际享有以低于市场价格占用、使用的权利，这种权利是一种历史形成的福利权，不同于平等主体之间的房屋租赁关系。房屋征收决定不仅造成房屋租赁关系的解除，而且将会对承租人低价租赁房屋的福利权产生现实、直接的影响。因此，国有公房或国有单位产权房的承租人，亦与房屋征收决定存在利害关系，具有原告主体资格。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行政 裁 定 书

（2019）最高法行再202号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨庆华、赵湘华、杨使庆等50人。

再审申请人暨诉讼代表人（一审原告、二审上诉人）杨庆华。

再审申请人暨诉讼代表人（一审原告、二审上诉人）赵湘华。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)湖南省通道侗族自治县人民政府。住所地：湖南省通道侗族自治县双江镇行政街17号。

法定代表人杨秀芳,县长。

委托代理人陆有勇，通道侗族自治县国有土地上房屋征收办公室主任。

委托代理人朱学庆，湖南世勤律师事务所律师。

再审申请人杨庆华、赵湘华、杨使庆等50人因诉被申请人湖南省通道侗族自治县人民政府（以下简称通道县政府）房屋征收决定一案，不服湖南省高级人民法院（2017）湘行终662号行政判决，向本院申请再审。本院作出（2018）最高法行申3324号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成合议庭进行审理。案件现已审理终结。

2015年10月8日，通道县政府发布通政函（XX）109号《关于实施城北片区国有土地上房屋征收的决定》（以下简称109号征收决定）及《城北片区房屋征收项目征收补偿安置方案》，并于同日进行了公告。征收用途为五中配套生活用地、城市道路、防洪堤及沿河风光带建设用地。

通道侗族自治县原农机厂、原二纸厂于2000年至2001年期间先后破产，杨庆华、赵湘华、杨使庆等50人均系原农机厂、原二纸厂职工。杨使庆、吴颜花、赵乙南、吴大镜、杨在敏等5人(以下简称杨使庆等5人)在征收范围内拥有私有房屋，且持有产权证书。除杨使庆等5人外的45人（以下简称其余45人）中杨庆华、赵湘华等人在征收范围内占（住）原农机厂的公有住房，上述公有住房在原农机厂破产后由通道侗族自治县国有资产管理办公室监管。杨庆华、赵湘华、杨使庆等50人提起本案诉讼，请求人民法院撤销109号征收决定。

湖南省怀化市中级人民法院（2016）湘12行初80号行政判决认为，杨使庆等5人系房屋被征收人，系本案适格原告。其余45人非房屋被征收人，与109号征收决定无利害关系，非本案适格原告，故对其起诉，予以驳回。城北片区房屋征收项目系通道侗族自治县2014年度重点工程，109号征收决定所涉及的土地主要用于五中配套生活用地、城市道路、防洪堤及沿河风光带建设用地，符合公共利益需要，且符合通道侗族自治县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和专项规划，并已纳入通道侗族自治县国民经济和社会发展年度计划。通道县政府作出109号征收决定前，发布了经论证的《城北片区房屋征收项目征收补偿安置方案（征求意见稿）》并进行公示，征求了公众意见，对征收项目亦进行了社会稳定风险评估，作出109号征收决定后又进行了公告。通道县政府所作的109号征收决定，主要证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序。但通道县政府未提交办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金专户存储证明，作出109号征收决定存在不够规范的情形。109号征收决定错误告知被征收人起诉期限为三个月，但未对原告诉权行使产生实际影响。从城北片区房屋征收项目需要和利益衡量原则考量，上述不规范和违法情形未达到撤销房屋征收决定的程度。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨使庆、吴颜花、赵乙南、吴大镜、杨在敏等5人的诉讼请求。

湖南省高级人民法院（2017）湘行终662号行政判决认为，关于其余45人是否具备原告主体资格的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。本案中，其余45人虽居住在涉案房屋内，但根据涉案被征房屋权属登记来看，其不属于涉案被征房屋所有权人，其与通道县政府对房屋产权人作出的109号征收决定不具有法律上的利害关系，其不符合提起行政诉讼的法定条件，无权直接就109号征收决定提起行政诉讼。关于上诉人提出“五中配套生活用地”项目不存在、不是公共利益的主张。因“五中配套生活用地”已纳入通道侗族自治县国民经济和社会发展年度计划,符合通道侗族自治县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和专项规划，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定。杨庆华、赵湘华、杨使庆等50人以该项目不符合公共利益需要为由申请撤销109号征收决定的理由不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，予以支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持原判。

杨庆华、赵湘华、杨使庆等50人申请再审称：1.109号征收决定违法，应予以撤销。原农机厂和原二纸厂公有住房因历史原因造成手续不全，应当先由专家和有关部门认定后，给予补偿。通道县政府以职工未取得产权为由拒绝补偿，有失公平。2.109号征收决定严重侵害下岗职工对涉案房屋的使用权、居住权，其余45人具有本案的原告主体资格。请求撤销一、二审判决，撤销109号征收决定。

通道县政府辩称：1.原农机厂和原二纸厂已经破产，职工也均得到补偿和安置，涉案房屋在企业破产后由国有资产管理部门监管。其余45人没有涉案房屋产权，与109号征收决定没有利害关系。2.通道县政府作出109号征收决定，适用法律正确，行政程序合法。请求驳回杨庆华、赵湘华、杨使庆等50人的再审申请。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。由此可见，起诉人只要与被诉行政行为有利害关系，就应当具有原告主体资格。所谓“有利害关系”，是指被诉行政行为有可能直接对起诉人的合法权益造成不利影响。房屋征收案件中，房屋所有权人是房屋征收决定的行政相对人，与房屋征收决定存在利害关系，具有原告主体资格；同时，享受国有公房或国有单位产权房租赁权的承租人，对被征收的国有公房或国有单位产权房实际享有以低于市场价格占用、使用的权利，这种权利是一种历史形成的福利权，不同于平等主体之间的房屋租赁关系。房屋征收决定不仅造成房屋租赁关系的解除，而且将会对承租人低价租赁房屋的福利权产生现实、直接的影响。因此，国有公房或国有单位产权房的承租人，亦与房屋征收决定存在利害关系，具有原告主体资格。本案中，杨使庆等5人在征收范围内拥有私有房屋，且持有产权证书，具有提起本案诉讼的原告资格。其余45人中杨庆华、赵湘华等人是国有公房的合法住户，征收行为可能影响其低价或无偿使用国有公房的福利权利，其与房屋征收决定之间存在利害关系，亦具有提起本案诉讼的原告资格。一、二审法院未查明其余45人中是否存在国有公房承租人，亦未对109号征收决定是否保障国有公房承租人的福利权进行审查，认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。

综上，杨庆华、赵湘华、杨使庆等50人的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、三、四项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零一条第一款第十三项、第一百一十九条第一款的规定，裁定如下：

一、撤销湖南省怀化市中级人民法院（2016）湘12行初80号行政判决和湖南省高级人民法院（2017）湘行终662号行政判决;

二、本案发回湖南省怀化市中级人民法院重审。

审判长　　寇秉辉

审判员　　杨志华

审判员　　田心则

二〇一九年十二月十日

法官助理   梁  滨

书记员    陈  健