关于评估机构的选择程序问题

【裁判要旨】 《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》对评估机构的选择时点没有明确规定，但只要依法保障了被征收人协商选定评估机构的权利，且评估机构能够依法独立、客观、公正地开展评估工作，则无论是在作出征收决定之前，还是之后选定评估机构，都不影响房地产价值的评估，不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。

【案号】 （2016）最高法行申1297号行政裁定

【案由】 郑丽诉辽宁省沈阳市皇姑区人民政府（以下简称皇姑区政府）房屋征收补偿决定一案

【案件基本事实】  2011年8月15日,皇姑区政府作出皇政征字（2011）第（008）号《房屋征收决定》，决定对辽宁省地震局地块（新乐地区）实施房屋征收，郑丽位于沈阳市皇姑区凤凰山路7号573室的房屋在征收范围内。同日，沈阳锦龙房地产评估有限公司对上述被征收地块的房屋作出《房地产估价报告》，估价时点为2011年8月15日。8月16日该评估公司将《省地震局地块（新乐地区）住宅房屋征收估价结果公示说明》及《省地震局地块（新乐地区）分户征收估价结果公示表》在被征收户单元门口予以张贴。因与郑丽未就补偿安置事项达成协议，皇姑区政府于2012年12月26日作出皇征补字（2012）第（041）号《房屋征收补偿决定》（以下简称41号征收补偿决定），对郑丽的房屋货币补偿529508.4元。郑丽不服，提起本案行政诉讼，请求撤销41号征收补偿决定。另查，2011年12月21日郑丽等人提起行政诉讼，请求撤销皇姑区政府于2011年8月15日作出的皇政征字（2011）第（008）号《房屋征收决定》，沈阳市中级人民法院经审理作出（2012）沈中行初字第1号行政判决，驳回郑丽的诉讼请求。郑丽等人上诉，辽宁省高级人民法院作出（2012）辽行终字第39号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。

沈阳市中级人民法院（2013）沈中行初字第44号行政判决认为，皇姑区政府征收办委托评估机构对被征收房屋进行评估，通知被征收人选择补偿安置方式，并就征收补偿事项与被征收人进行协商调解，但未能达成补偿协议。皇姑区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，按照征收补偿方案，对郑丽作出41号征收补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告，同时对补偿资金办理提存公证。皇姑区政府履行了作出房屋征收补偿决定所应具备的相关工作程序。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回郑丽的诉讼请求。郑丽不服，提起上诉。

辽宁省高级人民法院（2014）辽行终字第63号行政判决认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》没有对何时选择评估机构作出明确规定，皇姑区政府为加快征收进度，在征收决定公告之前，先行选择评估机构的做法，虽缺乏法律依据，但《房地产估价报告》确立的估价时点为《房屋征收决定》作出之日，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，提前选择评估机构的做法不会造成估价结果上的差异，不违反法律规定。皇姑区政府提交的《关于协商推选评估机构的通知》、《皇姑区新乐地区房屋征收评估机构推选得票情况》、《皇姑区新乐地区房屋征收评估机构推选结果》等文件的张贴公示照片，《皇姑区新乐地区房屋征收评估机构协商推选票》、《国有土地房屋征收补偿征询意见调查表》、《省地震局地块（新乐地区）住宅房屋征收分户估价报告单》、《关于房屋装修价值二次评估申请的通知》的送达回证等证据，可以用以证明评估程序合法。但由于上述证据绝大多数缺少当事人的签字或认可，送达程序不符合法律规定，因此，一审判决认定'被告履行了作出房屋征收补偿决定所应具备的相关工作程序'，主要证据不足。但综合本案的实际情况，绝大部分被征收人均看到和收到了相关征收的信息并签订了补偿协议，郑丽在征收地居住，对征收情况应当非常关心，邻里间也会相互沟通信息，郑丽对征收部门作出相关告知事项应当是知晓的，送达程序虽存在不当之处，但不会影响郑丽主张权利。沈阳锦龙房地产评估有限公司具有评估资质，其作出的估价报告未经法定程序撤销前，具有法律效力。郑丽提交的证据不足以证明被拆迁房屋周边类似房地产的价格高于其被征收房屋的补偿价格。且《皇姑区地震局地块（新乐地区）房屋征收补偿方案》规定：'选择货币补偿的被征收人在征收工作动员大会公布确定的搬迁期限内搬迁的，在被征收住宅房屋市场评估价格的基础上上浮30%。逾期签约搬迁的，在被征收住宅房屋市场评估价格的基础上上浮20%。'此上浮补偿方案能充分保护郑丽的合法利益。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。本案皇姑区政府在郑丽没有明确作出选择的情况下，作出的4号征收补偿决定应当包括上述两种补偿方式，皇姑区政府只对货币补偿作出补偿决定，应认定存在漏项。但是，因皇姑区政府已经就产权调换问题作出承诺，如出现郑丽要求进行产权调换安置情况的，将责成征收部门依法根据征收补偿安置方案予以安置，撤销41号征收补偿决定由皇姑区政府重新作出包含两种补偿方式的《房屋征收补偿决定》，不仅解决不了本案争议，无益于郑丽的权益救济，反而会增加诉累。关于郑丽提出的被征收的房屋不属于危房集中、基础设施落后不符合旧城区改建项目及断水、断燃气、断暖气、破坏门窗及室内物品的诉求，不属于本案审查范围。综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律不当。经二审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：一、撤销沈阳市中级人民法院（2013）沈中行初字第44号行政判决。二、确认沈阳市皇姑区政府作出的41号征收补偿决定程序违法。

郑丽申请再审称：皇姑区政府房屋征收程序违法。先选评估机构，后下征收决定；分户评估报告送达不符合法律规定，影响郑丽主张权利。二审法院关于房屋估价结果的认定明显不合理，主要证据不足。请求：撤销二审判决，并改判撤销41号征收补偿决定。

皇姑区政府答辩称：1、房地产评估机构在进行评估时，针对的是作为评估对象的房屋，其评估操作程序和最终评估结果不受征收决定的影响。2、本案所涉及的被征收房屋评估机构的选定程序符合法律规定。皇姑区政府履行了协商推选房屋评估机构的公示、公布等程序，保障了被征收人对房屋评估机构选定的知情权、选择权。3、皇姑区政府将征收范围内涉及的相关文件进行公示是告知被征收人的方式之一，补偿决定中相关文书采取了留置送达，是在郑丽多次拒绝签字后采取的送达方式。4、分户的初步评估结果已在征收范围内进行公示，分户评估报告亦逐户向未签约的被征收人送达，不存在郑丽无法就评估结果申请复核的情况。5、郑丽以同等地段的新建商品房的价格作为判断房屋估价结果是否合理的依据，不符合法律规定。至于其提出的'新开河北地块'并未实施征收，更未发布征收公告，所述情况子虚乌有。

本院经审查认为，本案争议焦点主要有以下三个问题：一是评估机构的选择程序是否合法问题；二是评估报告的送达程序是否合法问题；三是评估结果的公正性问题。分别阐述如下：

一、关于评估机构的选择程序问题

《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》对评估机构的选择时点没有明确规定，但只要依法保障了被征收人协商选定评估机构的权利，且评估机构能够依法独立、客观、公正地开展评估工作，则无论是在作出征收决定之前，还是之后选定评估机构，都不影响房地产价值的评估，不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。本案中，皇姑区政府在作出房屋征收决定之前，组织被征收人先行选择评估机构，并以征收决定之日作为估价时点，同时作出初步评估结果，次日将整体评估报告和分户评估报告的初步评估结果进行张贴公示。评估报告的作出程序步骤、顺序及估价时点均不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》的规定。郑丽主张征收决定作出之前选择评估机构，属于程序违法，没有法律依据，本院不予支持。

二、关于评估报告的送达程序问题

《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条规定，房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。第十七条规定，分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。本案中，郑丽主张分户评估报告没有进行送达。皇姑区政府答辩称，分户评估报告张贴在征收范围内每一户的单元门上，并向法庭提供了对分户评估报告进行张贴的照片，以及对郑丽进行送达时其拒收的见证人的签名。因此，郑丽主张皇姑区政府未对评估报告进行送达，没有事实根据，本院不予支持。

三、关于评估结果的公正性问题

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条规定，被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。第三十条规定，被征收房屋类似房地产的市场价格是指被征收房屋的类似房地产在评估时点的平均交易价格。郑丽主张涉案房屋评估价格7000多元不合理，应按照附近楼盘每平方米2万元的价格进行补偿。但郑丽的房屋是砖混结构，与其主张参照的楼房在建筑结构、新旧程度、居住环境等方面都不相同，其上述主张缺乏事实根据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，郑丽主张评估价格不合理，但未提供有效证据证明其曾向房地产价格评估机构申请复核，亦未向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。因此，郑丽的主张没有事实根据和法律依据，本院亦不予支持。

综上，郑丽的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回郑丽的再审申请。