未告知复议权利和申请期限的行政行为申请复议的期限及其起算点问题

【裁判要旨】《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”参照起诉时有效的《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，在行政机关未告知申请行政复议的权利和申请期限的情形下，当事人申请行政复议的有效期限应当从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。其中，2年复议申请期限的起算点是“知道或者应当知道”行政行为内容之日起计算。如果当事人“应当知道”的时点已经确定，从“应当知道”之日起超过2年申请行政复议的，属于超过法定申请复议期限的复议申请。

【案号】（2016）最高法行申281号

【案由】赵彦清诉辽宁省人民政府行政复议决定一案

【案件基本事实】  赵彦清的母亲关秀珍生前系营口市老边区路南镇崔家席坊村村民。2005年6月29日，辽宁省政府作出辽政地字（2005）239号《关于营口市老边区实施乡级规划用地的批复》（以下简称239号用地批复），同意将包括崔家席坊村水田3.1740公顷在内的老边区9.5326公顷农用地转为建设用地并征为国有。其中包括关秀珍当时承包使用的5亩水田。2005年10月，营口市人民政府作出营政土字（2005）226号《关于向营口市老边区防火隔音板厂出让土地使用权的批复》，将包括关秀珍曾使用的5亩水田在内的1.5660公顷土地出让给营口市老边区防火隔音板厂，该厂于当年建设完毕。该宗土地的征地补偿费60万元已支付给了崔家席坊村。另查明，239号用地批复项下的土地被征收后，崔家席坊村对征地补偿费未进行分配，而是对被征地农户进行了土地调剂。经调剂，关秀珍获得3亩承包土地，并于2009年4月9日续签土地承包合同。2013年12月关秀珍去世，该承包土地由赵彦清继续耕种使用。2014年8月，赵彦清开始信访，要求返还其母亲承包的水田，并要求签订承包合同。2014年11月5曰，赵彦清向营口市国土资源局老边分局申请公开营口市人民政府批准将崔家村23.49亩土地出让给营口市老边区防火隔音板厂的相关批文。2014年11月17日，赵彦清向辽宁省政府递交《行政复议申请书》，要求撤销239号用地批复，返还承包地并赔偿经济损失。2015年1月26日，辽宁省政府作出辽政行复驳字（2014）246号驳回行政复议申请决定（以下简称246号行政复议决定），认为赵彦清于2014年11月17日申请行政复议，已经超过行政复议申请期限，决定驳回赵彦清的行政复议申请。赵彦清不服，提起本案行政诉讼，请求撤销246号行政复议决定，确认239号用地批复违法，判令返还承包土地并赔偿经济损失。

沈阳市中级人民法院（2015）沈中行初字第69号行政判决认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项的规定，省政府征用土地的决定系行政机关最终裁决的行政行为，不属于法院行政诉讼受理范围。赵彦清提出的确认辽宁省政府作出的关于营口市老边区实施乡级规划用地的批复违法及判令辽宁省政府返还赵彦清家庭承包地并赔偿经济损失的诉讼请求，不属于本案审理范围，不予支持。本案争议焦点是赵彦清申请行政复议是否超过法定复议期限。赵彦清母亲关秀珍曾经承包使用的5亩水田2005年已被征为国有，营口市老边区防火隔音板厂厂房也于当年在被征收土地上建成。赵彦清母亲关秀珍一直在崔家席坊村居住，赵彦清称其母对上述事情不知情，明显不符合常理。辽宁省政府根据现有事实及证据，认定关秀珍最迟于2009年4月9日已经知道其使用的土地被征为国有，并以该日期作为复议期限起算点，并无不当。辽宁省政府适用《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》中关于行政诉讼的起诉期限，长于行政复议法规定的申请行政复议期限，更有利于保护赵彦清的复议权利，适用法律并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回赵彦清的诉讼请求。

辽宁省高级人民法院作出（2015）辽行终字第00267号行政判决认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定，省政府根据征用土地的决定作出的确认自然资源所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决，不属于行政诉讼的受案范围。据此，征用土地决定也应当不属于行政诉讼的受案范围。一审判决认定该项诉讼请求不属于本案审理范围正确。辽宁省政府根据239号用地批复和关秀珍签订土地承包合同的事实，认定赵彦清已经超过行政复议申请期限，并无不当。赵彦清提出该承包合同是村里分地，与土地征收无关的主张，因未有充分证据证明，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。

赵彦清申请再审称：1、一、二审判决认定事实不清、证据不足。赵彦清是2014年11月5日通过政府信息公开才知道涉案土地被征收的事实，同年11月17日申请行政复议，没有超过法定的申请复议的期限。一、二审判决认定2006年3月，崔家席坊村委会就征地补偿事宜与关秀珍签订补偿3亩土地的土地承包合同，认定事实没有依据。3亩承包地不是补偿。2、一、二审判决适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（五）项规定，对征收、征用决定及其补偿决定不服的，属于行政诉讼受案范围。3、复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。一、二审判决适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款属于适用法律错误。请求：撤销辽宁省高级人民法院作出的（2015）辽行终字第00267号行政判决，依法支持赵彦清的诉讼请求。

辽宁省政府答辩称：其作出的246号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回赵彦清的再审申请。

本院经审查认为，一、二审判决认为赵彦清请求确认用地批复违法并判令返还承包土地、赔偿经济损失的诉讼请求，不属于行政诉讼受案范围；请求撤销246号行政复议决定的诉讼请求没有事实和法律依据，一、二审判决认定主要事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。赵彦清申请再审理由不能成立。

一、关于申请行政复议超过法定期限问题

《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”参照赵彦清起诉时有效的《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，在行政机关未告知申请行政复议的权利和申请期限的情形下，当事人申请行政复议的有效期限应当从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。其中，2年复议申请期限的起算点是“知道或者应当知道”行政行为内容之日起计算。如果当事人“应当知道”的时点已经确定，从“应当知道”之日起超过2年申请行政复议的，属于超过法定申请复议期限的复议申请。本案中，辽宁省人民政府作出239号用地批复，未告知赵彦清的母亲关秀珍申请复议的权利和申请期限，关秀珍的起诉期限应当从其知道或者应当知道239号用地批复内容之日起计算，最长不得超过2年。239号用地批复的内容就是同意征收崔家席坊村3.1740公顷水田为国家所有。赵彦清承认2005年关秀珍承包地上已有建筑物，且关秀珍一直居住在崔家席坊村，其5亩水田承包地被占用的原因就是集体土地被征收为国家所有。按照普通人正常的理性思维，至迟在其承包土地被占用并获得3亩调剂的承包土地时，关秀珍就应当知道土地被征收的事实。作为关秀珍的继承人，赵彦清至2014年11月17日申请行政复议，显然已经超过2年的法定期限。赵彦清主张至2014年11月5日通过政府信息公开申请后才获知征地批复的具体内容，与本案事实不符。辽宁省政府以赵彦清超过行政复议期限为由，驳回其行政复议申请，并无不当。

二、关于省级人民政府征用土地批复的可诉性问题

《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”（2005）行他字第23号《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政复议法﹥第三十条第二款有关问题的答复》明确规定，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情况：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。依照上述法律和司法解释的规定，公民、法人或者其他组织不服省、自治区、直辖市人民政府作出的征收土地决定申请行政复议，复议机关作出的行政复议决定属于最终裁决行为。又依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项规定，公民、法人或者其他组织对“法律规定由行政机关最终裁决的行政行为”不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，辽宁省政府作出的239号用地批复，是省级人民政府征用土地的决定，属于行政机关作出的最终裁决。赵彦清对行政机关的终局裁决行为不服提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围，一、二审判决对此认定并无不当。赵彦清主张一、二审适用法律错误，理由不能成立。

三、关于行政赔偿请求问题

赵彦清在提出请求确认239号用地批复违法的同时，一并要求辽宁省政府返还其家庭承包地并赔偿经济损失的请求，属于提起行政诉讼的同时一并提起的行政赔偿请求。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员存在违法征收、征用财产的行为，受害人有取得赔偿的权利。本案中，辽宁省政府作出的239号用地批复不属于行政诉讼受案范围，相应的一并提起的行政赔偿请求亦不符合法定的受理条件。一、二审判决认为赵彦清的行政赔偿请求不属于本案审理范围，亦无不当。应当指出的是，对于赵彦清提出的撤销239号用地批复并行政赔偿的诉讼请求，尽管一、二审判决在说理部分予以充分阐述并表明处理意见，但是，在裁判主文中未予裁判不当，本院予以指正。

综上，赵彦清的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回赵彦清的再审申请。