关于强制拆除起诉期限的起算点问题

裁判要旨】《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。上述规定中“应当知道具体行政行为内容”，是指知道行政行为的主要内容，并非必须知道行政行为的全部细节。

【案号】（2016）最高法行申63号

【案由】沈阳市博鑫木制品厂诉沈阳市沈河区人民政府、沈阳市沈河区国有土地房屋征收管理办公室强制拆除并行政赔偿一案

【案件基本事实】  博鑫厂原坐落于沈阳市沈河区东陵路154巷5组12-3号，该厂由11处有产权产籍房屋扩建而成。2011年3月24日，为建设第十二届全运会综合体育馆及多功能体育场项目，沈河区政府作出沈河政征决字（2011）第1号《房屋征收决定》，博鑫厂所在的房屋位于征收范围内。沈河区征收办与博鑫厂经协商，未达成征收补偿协议。2011年5月20日，涉案房屋被强制拆除。博鑫厂当日向公安机关报案，公安机关经调查后于第二天口头告知博鑫厂，系政府征收强拆行为。博鑫厂负责人金丽萍上访，请求对其被强制拆除的房屋予以补偿。2014年9月26日，沈河区征收办出具《信访事项处理意见书》，认为其诉求过高，缺乏政策依据，不予支持。2015年2月1日，博鑫厂向沈阳市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认强制拆除房屋行为违法，并赔偿损失1000万元。

沈阳市中级人民法院（2015）沈中行初字第181号行政裁定认为，博鑫厂称其房屋于2011年5月20日被拆除，四年之后才诉至法院。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，博鑫厂起诉已经超过六个月法定期限。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款（二）项之规定，裁定驳回博鑫厂的起诉。博鑫厂上诉。

辽宁省高级人民法院（2015）辽行终字第286号行政裁定认为，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定，本案博鑫厂房屋于2011年5月20日被拆除，四年后提起本案诉讼，起诉超过2年法定起诉期限，一审裁定驳回起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

博鑫厂申请再审称：2011年5月20日，沈河区政府在未事先告知、未评估、未做补偿决定、未经法院核准执行的情况下，强制拆除博鑫厂厂房。从2011年5月20日至2014年11月3日，博鑫厂未见到或收到任何行政机关或法院对房屋征收的相关文书，一直不知道谁是强制拆除博鑫厂厂房的实施主体。2014年11月4日，收到沈河区征收办送达的《信访事件处理意见书》，博鑫厂才知道是沈河区政府实施的强制拆除行为。博鑫厂于2015年2月1日提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。请求依法再审，确认沈河区政府和沈河区征收办强制拆除行为违法并赔偿损失。

沈河区政府答辩称：1、沈河区政府不是本案适格被告。沈河区征收办负责组织实施强制拆除工作，沈河区政府未实施强制拆除行为。2、博鑫厂起诉超过法定起诉期限。根据《中华人民共和国和行政诉讼法》第四十六条规定，当事人应当在知道或者应当知道行政行为之日起六个月内提起诉讼，2011年5月20日实施强制拆除，博鑫厂于2015年提起行政诉讼，超过法定起诉期限。

沈河区征收办答辩称：沈河区政府作出征收决定，在征收范围内予以公告，并履行入户调查、公示征收补偿方案、对博鑫厂机器设备进行清查等程序，本案诉争房屋被鉴定为危房，由答辩人整体拆除。上述事实博鑫厂是明知的。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，博鑫厂超过六个月的法定起诉期限提起诉讼，一、二审裁定驳回其起诉并无不当。

本院经审查认为，博鑫厂在厂房被强制拆除后即应当知道被诉强制拆除行为的主要内容，至2015年提起诉讼，超过2年法定起诉期限。一、二审裁定驳回博鑫厂起诉并无不当。

一、关于起诉期限的起算点问题

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。上述规定中“应当知道具体行政行为内容”，是指知道行政行为的主要内容，并非必须知道行政行为的全部细节。本案中，博鑫厂厂房于2011年5月20日被强制拆除，强制拆除前沈河区征收办与之协商补偿事宜，强制拆除后，公安机关明确告知其系政府强制拆除行为，作为一个正常的理智的人，至迟在房屋被强制拆除的第二天应当知道其房屋系被相关征收部门予以强制拆除。博鑫厂至2015年2月1日提起本案诉讼，显然已经超过2年的法定起诉期限。博鑫厂主张，至2014年11月4日收到沈河区征收办送达的《信访事件处理意见书》才知道强制拆除行为的实施主体，起诉期限应当从该日起算，理由不能成立。在公安机关已经明确告知其系房屋征收强拆时，博鑫厂就应当知道强制拆除行为系房屋征收相关行政机关实施的行政行为，完全有条件对沈河区政府、沈河区征收办提起本案行政诉讼。但是，博鑫厂不依法及时行使诉权，而是通过上访解决相关争议，属于自我放弃诉权的行为。博鑫厂该项申请再审理由不能成立。

二、关于六个月起诉期限的适用问题

2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的决定》自2015年5月1日起施行。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本院认为，上述司法解释第四十一条第一款关于从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过2年的起诉期限规定，与修改后的行政诉讼法第四十六条第一款关于从知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月提起诉讼的起诉期限的规定相抵触。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条关于“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定”的规定，当事人在修改后的行政诉讼法实施之后对新法实施之前的行政行为提起诉讼的，应当在法定2年内的剩余期限内提起诉讼，但是自修改后的行政诉讼法实施之日起最长不得超过六个月；当事人在修改后的行政诉讼法实施之前提起行政诉讼的，应当适用修改前的行政诉讼法及其司法解释有关起诉期限的规定，即：在未告知诉权和起诉期限的情况下，仍应当适用最长不超过2年的起诉期限。博鑫厂于2015年2月1日提起本案之诉，修改后的行政诉讼法尚未实施，应当适用修改前的行政诉讼法及其司法解释有关2年起诉期限的规定。一审裁定适用修改后的行政诉讼法第四十六条第一款规定，属适用法律错误，二审予以纠正是正确的。博鑫厂认为二审裁定适用《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》属适用法律错误，理由不能成立，本院不予支持。

三、关于行政争议的实质解决问题

应当指出的是，《国有土地上房屋征收与补偿条例》于2011年1月21日公布实施，其中一个重要的变化就是废止了行政强制拆迁。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条的规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。沈河区政府在既未作出补偿决定、也未向人民法院申请强制执行的情况下，实施行政强制拆迁行为，严重违反上述行政法规的规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照征收补偿条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。沈河区征收办在征收补偿方案确定的签约期限内未与博鑫厂达成补偿协议，应当依照上述规定报请沈河区政府及时作出补偿决定，以解决被征收人的安置补偿问题。沈河区政府、沈河区征收办至今仍未对涉案房屋作出征收补偿决定，违背了法律规定的保障被征收人合法权益的根本宗旨。沈河区政府应当根据征收补偿条例的规定，尽快对涉案房屋作出补偿决定，实质解决本案行政争议。

综上，博鑫厂的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回博鑫厂的再审申请。