城市郊区和农村涉“小产权房”案件的困扰和出路

城市郊区和农村涉“小产权房”案件的困扰和出路

　  随着当前地区经济的快速发展和城镇化建设的不断推进，在新农村建设过程中，各类矛盾纠纷凸显。其中，涉及“小产权房”的案件给人民法院的审判执行工作带来了难以回避的压力和难度。由于小产权房的自身特性以及司法实践中对此类纠纷缺乏统一的司法尺度，给涉小产权房案件的审理、执行造成一定的难度。为切实保护当事人的合法权益，减少社会不稳定因素，笔者从“小产权房”权属现状、涉及的社会矛盾及流转瓶颈着手，分析其成因，探究其问题，剖析其困扰，以期寻求司法实践中涉及该类纠纷问题的解决出路。
　　一、“小产权房”自身特性及在我国权属中的尴尬地位
　　（一）“小产权房”的概念
　　2002年7月1日，在中央美术学院进修的河北邯郸女子李玉兰与北京宋庄村的村民马海涛签订房产买卖协议，马海涛将自己的正房5间、厢房3间以及整个院落以4.5万元（当时的市值不超过2万元）的价格卖给李玉兰，并将集体土地建设用地使用证交给了李玉兰。2006年，马海涛将李玉兰告上法庭，要求法院确认房产买卖合同无效，并要求李玉兰返还房产。2007年7月，北京市通州区人民法院经审理认为：被告李玉兰是城市居民，依法不得买卖农村集体经济组织成员的住房，认定李玉兰和马海涛签订的房屋买卖合同无效。遂判决马海涛给付李玉兰补偿款93808元，李玉兰将房产返还给马海涛。李玉兰不服提起上诉。同年12月17日，北京市第二中级人民法院终审判决李玉兰在90日内将房产交付给马海涛。
　　这起案件就是当时备受全国关注的北京宋庄画家村“小产权房”诉讼第一案。随着该起案件的宣判，全国各地大量的小产权房纠纷案件不断涌进法院，给法院的审判工作带来了巨大的压力。
　　事实上，“小产权房”并不是法律上的概念，而是人们在生活实践中形成的一种约定俗成的称谓。本文所探讨的通常所称的小产权房，是指在农村集体所有的土地上，由享有该土地所有权的乡（镇）政府或村委会单独开发或与房地产开发企业联合开发建设对外销售,并由乡（镇）政府或村委会制作房屋权属证书的房屋。这种房屋权属证书没有房管部门盖章,仅有乡（镇）政府或村委会的盖章以证明其权属,故也称之为乡产权房。
　　（二）“小产权房”的存在类型及其法律地位
　　小产权或乡产权是由乡或村出据的认可买受人买房的文件，由于其违背法律的规定，实际上是没有产权效力的。小产权房又可细分为两种类型，其法律地位亦不相同。
　　第一类是集体组织经过其所在县级政府合法批准后，在自有的非农用地上修建的村民住宅用房，集体组织在给村民分配房屋后，将多余的房屋卖给集体组织之外的人。对于这种情况来说，房屋本身是合法的建筑物，只是依法不能用于上市流转，不能出租、出售给本集体组织以外的人。对于集体组织来说，对房屋所享有的权益是受到法律保护的，法律仅仅不保护非法买受人的权益。
　　第二类是集体组织未取得任何批准手续，擅自在自有的农用地上修建的违章建筑。对于这种情况，由于房屋本身不合法，法律不保护此房屋上所附的任何权益。
　　二、“小产权房”主要特征和产生原因
　　当前，涉及小产权房的纠纷主要有以下几种：房屋转让纠纷、预付房款转让纠纷、房屋抵押纠纷、购房人名称变更纠纷、离婚房屋分割纠纷、房屋质量纠纷、拆迁补偿纠纷、继承纠纷等。探讨小产权房纠纷的处理首先要明确其特征和产生原因。
　　（一）“小产权房”的主要特征
　　1、“小产权房”的建设、销售环节在程序上违反我国现行法律规定。开发建设方没有取得合法的土地使用证，无法办理规划许可证等其他相关手续，也没有按规定上缴给国家土地出让金和各项税费，其开发建设、销售房屋的程序明显不符合法律、法规规定。
　　2、“小产权房”是建设在农村集体土地之上的房屋。小产权房是由开发建设单位及个人等直接在农村集体所有的土地上开发建设房屋并出售给购房人，未将集体所有的土地征用为国家用地并转变为建设用地，用地不符合法律规定的程序和条件，所占有的土地属于非法用地。
　　3、“小产权房”没有国家相关部门颁发的合法产权证明。根据相关法律规定，除县级以上人民政府房地产管理机构外，其他任何单位或部门都不能随意颁发房屋所有权证书。而“小产权房”的权属证书都是由农村集体组织或乡镇一级政府颁发，不具有完整的房屋产权证的法律效力，购房者对其所购房屋的所有权存在较大的权利瑕疵。
　　4、价格较为便宜，一般远远低于市场同比商品房价格。小产权房因为从“拿地”到“销售”的各个环节都脱离法律监控并逃避税收征管等因素，所以其销售价格远远低于同比的商品房销售价格。也正是这一特质导致了“小产权房”交易市场的日趋膨胀，产生了一系列的社会问题。
　　（二）“小产权房”产生原因
　　小产权房出现的根本原因是城乡土地被人为分割成了二个体系的不合理制度导致，只要城乡土地市场未实现一体化，小产权房就不可能退出历史舞台。小产权房交易市场的泛滥和商品房价格有关，也和以往立法、执法不及时、不严格有必然关系。
　　具体来看主要表现在以下几个方面：
　　一是与城市化、工业化的高速进程有关。大规模的城市扩展造就了中国历史上的村镇规模以最快的速度急剧减少，也直接促进和造就了小产权房以规模化的方式不断诞生和运转。小产权房的住宅目前总体上已相当于我国120亿平方米城镇住宅的40％以上，小产权房已经成为当前最重要的房产权利类型之一。
　　二是与农村集体土地使用权转让有关。与农村集体土地使用权转让的相关法律不完善，实行的是城乡不平等的国家垄断性的征地制度。各级政府通过招、拍、挂和协议转让土地成为地方政府推进改革的主要资本，直接导致了村民和村集体推动小产权房发展的巨大利益动因。
　　三是与城镇住房制度改革进程有关。《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》强调：“深化城镇住房制度改革的目标是：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。”事实上，由于政府主要依赖开发商的商品化住房的开发以解决城市住房需要，导致城市化发展提速与城市高房价并存。
　　四是与政府在房价调控监管不力有关。政府未能有效地控制城市房地产价格，客观上增加了小产权房进入市场的空间。其次，在小产权房的建设过程中，政府也存在严重的行政不作为，例如，在小产权房大量非法建造的过程中未采取防治措施，导致如今小产权房面积庞大，加大了清理难度。事实上，乡镇等基层政府对于小产权房的开发建设更是持支持态度，甚至为开发商提供优惠政策、为小产权房出具“乡房产证”等，无疑也增强了老百姓对小产权房未来命运的侥幸心理。
　　小产权房“欣欣向荣”的成因，除了上述因素外，还可以从主客观两个层面加以体认：一是客观上小产权房买卖方市场已经形成并颇具规模；二是主观上不同利益主体急欲利用小产权房进行套利、逐利、分利。
　　三、涉“小产权房”纠纷的法律困境
　　国务院办公厅在2008年1月11日下发《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策通知》曾针对小产权房问题作出批示，农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。2011年11月，《关于农村集体土地确权登记发证若干意见》政策发布，明确指出小产权房不得登记发证。2012年2月，国土部发言人表示自2012年试点清理小产权房，规定凡是小产权房不允许登记，不受法律保护。这一系列规定直接导致了小产权房纠纷案件的大量增加，给人民法院审理此类案件带来了一定的压力。
　　近年来，小产权房建设不仅未随着政府禁令销声匿迹，反而愈演愈烈。人民法院受理的涉“小产权房”纠纷案件呈现持续呈上升态势。从诉讼类型来看，主要包括房屋买卖合同纠纷、土地使用权转让合同纠纷、建设工程施工合同纠纷、离婚房屋分割纠纷、房屋质量纠纷、拆迁补偿纠纷、继承纠纷等。从诉讼主体和诉讼起因来看，购买小产权房主体多为低收入群众，尤其以下岗职工、外来务工人员为主。且此类案件买卖双方基本上都履行了合同义务，出卖人交付住房，购房人入住并给付了房款。诉讼起因多缘于土地增值以及土地征用、房屋拆迁等因素，房后迁补偿价格高于原房屋买卖价格，出卖人受利益驱动而起诉。
　　司法实践中，涉小产权房纠纷案件复杂多样，涉案主体、法律关系等都不相同，加之相关法律或规定不详细可操作性不强，或规定不够明确难以适用，直接给法院审理此类案件带来了一定难度。而在案件审理的过程中，更要兼顾国家、集体、当事人等不同群体的利益，不同案件的处理方式不能一概而论，应当根据纠纷的具体情况区别对待，使得小产权房纠纷案件的审理陷入了一定的困境。
　　四、如何正确处理涉“小产权房”纠纷案件
　　（一）原则性规定
　　正确处理好涉小产权房纠纷案件，必须遵循一个原则性规定，即遵守法律法规、符合国家政策，以人为本、保护各方当事人基本居住生活条件、有利于社会稳定、促进当地经济发展和改善民生。对于不同用地性质（农村建设用地、宅基地、四荒地）、不同历史时期建成、不同情况的小产权房要区别对待。包括考虑到把乡镇企业用地、乡村公共利益设施用地上的小产权房与宅基地上的小产权房区分开，把符合规划合法开发的小产权房与违法开发的区分开，把城市规划区内的小产权房与规划区外的区分开。
　　（二）关于转让、处分小产权房的合同效力
　　小产权房往往涉及集体经济组织成员、集体经济组织、开发商和该集体经济组织成员以外的人。在本集体经济组织内部成员之间买卖小产权房的，一般可认定其买卖有效，因为该民事行为不违反法律、法规和禁止性规定；向本集体经济组织外的人员出卖小产权房的，一般应认定其买卖行为无效。
　　在司法实践中，应当根据案件的具体情况分别予以认定处理：
　　1、农村住宅如出卖给本集体经济组织内部成员，经本集体同意，且买受人符合宅基地使用权分配条件，可认定其买卖有效。因为该民事行为不违反法律、法规和强制性规定。
　　2、农村住宅如出卖给本集体经济组织外的居民，应认定其买卖行为无效，因为该行为违反国家法律禁止性规定。
　　3、农村居民与本集体经济组织成员以外的居民出资在其宅基地上联合开发建房，协议应认定无效，联合建房人不能成为房屋共有人，但对与其合作的农村居民享有债权。
　　4、在婚姻关系存续期间，一方或共同投资在宅基地上建设的农村住宅，即使一方为城镇居民或户籍未迁入的其他农村居民，除双方另有约定外，修建的住宅应为夫妻共同财产。
　　5、城镇居民或非集体经济组织成员因遗产继承可取得农村住宅所有权。
　　6、关于农村住宅赠与合同效力，应审查受赠主体是否适格，受赠主体应受到限制。受赠主体应符合前面所述的农村住宅买受人条件。
　　7、农村集体经济组织在符合规划的情况下，在集体建设用地上建设住宅用于安置集体经济组织成员过程中，购房指标转让对内部符合受让条件，转让行为有效，除此之外，转让行为无效。
　　（三）处理相关案件时应当注意的几个方面
　　一是要加强学习调研。加强对相关法律、法规的学习，吃透政策、法律、法规的精神实质。要根据不断出现的新情况、新问题，有针对性地开展调查研究工作，及时汇总研究并向上级法院汇报请示。对于不属于法院管辖的案件，要及时与立案部门沟通，避免产生新的涉法涉诉案件。
　　二是要强化调解工作。要在法律政策许可的范围内，千方百计地做好调解工作，真正做到案结事了，胜败皆服。
　　三是要坚持办案的法律效果和社会效果的有机统一。要在现有法律法规的范围内，既要维护法律的权威和法治统一，又要充分考虑有关政策规定，以促进社会稳定发展、促进民生为根本出发点，时刻体现人文关怀，处处以人为本。
　　五、对“小产权房”政策及法律完善的期许
　　妥善处理好涉小产权房纠纷案件只能被动地化解现有的已产生的各种矛盾，并不能从跟本山解决问题。如何在兼顾国家利益和集体、农民、购房者的各方利益的基础上，避免小产权纠纷的产生，则需要从政策、法律等多方面着手加以完善，采取必要的治理措施。
　　一是要从源头上切除隐患。“小产权房”的核心问题在于土地问题，只有妥善解决土地规划和土地处置问题，“小产权房”问题才能得到彻底化解。只要发现“小产权房”破土动工就勒令停建；只要发现“小产权房”公然出售就勒令停售。此外，还必须彻底改变城乡二元结构规划制度，促进城乡一体化规划建设，从根本上实现城乡统筹协调发展。
　　二是要加大房价稳控力度。小产权房的出现就是高房价的并发症，如果不解决房价疯涨的根本问题，即使堵住了小产权房这个口子。国家应进一步出台相应的规定，授权有关部门根据当地的情况对本地的房地产市场进行规范，进一步稳定房价，使房价的涨幅控制在人民群众可以接受的范围之内。
　　三是要严格管理二手房市场。房价的节节攀升滋生了一批“炒房族”，房价上涨一方面与地根紧缩有关，另一方面是因为房地产企业为了追求更大的利益以及炒房族的借势哄抬房价。抑制开发商的不法炒作，对二手房的转让收取较高的税额对控制房价可以起到釜底抽薪的效果，小产权房的发展也会日趋走上回归路线。
　　四是要着力改善住房社会保障。严格限制人均住宅使用面积，控制豪华别墅的建设，调整住房供应结构，增加社会保障性住房比例，改变我国经济适用房不经济，廉租房僧多粥少的供应现状。
　　五是要加大农村耕地保护力度。对于破坏耕地修建“小产权房”的违法行为要坚决禁止，对于已经滥占耕地修建房屋的，如果能退耕的坚决退耕，不能退耕的补缴所有税费的基础上严厉处罚。不符合土地规划的“小产权房”要认定为违章建筑，并坚决予以拆除。违法批准建设“小产权房”或违法开工建设“小产权房”的，依法严厉追究相关人员的刑事责任。

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