最高法院判例：经复议案件的审查对象和起诉期限——周家华诉海安县政府、南通市政府房屋征收补偿决定及行政复议决定案

【裁判要旨】

1.经复议案件的审查对象

根据《行政诉讼法》第二十六条第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条、第九条、第十条的规定，现行行政诉讼制度对经过复议维持的案件，人民法院司法审查的对象或者说诉讼标的既包括原行政行为，也包括复议决定，人民法院必须对原行政行为和复议决定的合法性均进行评价，而不能仅审查原行政行为或者复议决定。且原告在提起诉讼后，人民法院对诉讼标的的审查，并不完全受原告起诉状的限制，原告也无权仅针对原行政行为或者复议决定提起诉讼；原告漏列原行政机关或者复议机关的，经释明拒绝变更的，人民法院可以依职权追加漏列的机关为被告。易言之，无论原告起诉状中如何列举被告和表述诉讼请求，作出原行政行为的行政机关和复议机关是法定的共同被告，原行政行为和复议决定均属于行政案件的审查对象。原告不能通过仅起诉原行政行为，而排除人民法院对复议决定一并审查。

2.经复议案件的起诉期限

修改前的《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。由于修改前的行政诉讼法并未设立复议机关复议维持做共同被告的制度，因此此条所规定的提起诉讼，显然只能是针对被维持的原行政行为或者改变了原行政行为的复议决定提起的诉讼。从此条立法意旨来看，已经将行政复议作为行政争议解决的一个特定渠道，并就行政复议与行政诉讼的衔接作了规定，也将经过复议的案件的起诉期限，从一般的三个月等规定缩减为十五日。由此可见行政诉讼立法时，已经对经过复议的行政行为的起诉期限作了特别规定，并排除了一般起诉期限规定的适用。而在行政诉讼法修改过程中，上述立法宗旨仍得以延续，相关条文表述并未作修改。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。由于复议机关维持做共同被告制度的引入，此处的提起诉讼可分为两类：一类是复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，另一类是复议机关改变原行政行为的，复议机关是单独被告；但是在十五日的起诉期限适用范围上，从历史和文意解释等方法来看，仍然是以十五日的特殊规定取代了关于起诉期限的一般规定，亦即经过复议的案件，在起诉期限问题上并无适用行政诉讼法所规定的六个月一般期限的情形。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申2620号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)：周家华，男，汉族，住江苏省海安县。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：海安县人民政府。住所地：江苏省海安县海安镇长江中路***号。

法定代表人：顾国标，县长。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：南通市人民政府。住所地：江苏省南通市世纪大道*号。

法定代表人：韩立明，市长。

再审申请人周家华诉被申请人海安县人民政府（以下简称海安县政府）、南通市人民政府（以下简称南通市政府）房屋征收补偿决定及行政复议决定一案，江苏省南通市中级人民法院于2016年6月6日作出（2015）通中行初字第00285号行政裁定，驳回周家华的起诉。周家华不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2016年8月30日作出（2016）苏行终864号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。周家华仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、汪军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

一、二审法院查明：2015年6月5日，海安县政府对周家华作出海政征补字[2015]1号《房屋征收补偿决定书》（以下简称1号征收补偿决定）。周家华收到该征收补偿决定后不服，于2015年8月2日向南通市政府邮寄行政复议申请。2015年10月8日，南通市政府作出通政复决[2015]273号《行政复议决定书》（以下简称273号行政复议决定），决定维持海安县政府作出的1号征收补偿决定。周家华于2015年10月12日收到该复议决定后仍不服，于2015年12月3日提起本案诉讼，请求撤销海安县政府作出的1号征收补偿决定。

一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条、第四十五条、第二十六条第二款之规定，周家华不服海安县政府作出的1号征收补偿决定，向南通市政府申请复议，南通市政府作出维持该征收补偿决定的273号行政复议决定后，周家华不服，则应在收到复议决定之日起15日内以海安县政府和南通市政府为共同被告，向人民法院提起诉讼。周家华于2015年10月12日收到273号行政复议决定，直至2015年12月3日才提起本案诉讼，已经超过了15日的起诉期限且无正当理由。一审法院依照《最高人民法院关于适用<</span>中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定，裁定驳回周家华的起诉。

二审法院以同样的事实和理由，裁定驳回周家华的上诉，维持一审裁定。

周家华向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，确认1号征收补偿决定无效并予以撤销。其申请再审的事实与理由为：1.一、二审适用法律错误，再审申请人是对海安县政府作出的1号征收补偿决定不服提起诉讼，非对行政复议不服，并未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限。2.海安县政府作出的1号征收补偿决定所依据的评估报告违反法律规定，二审法院没有确认违法并撤销。

本院认为：

一、关于本案的诉讼标的确定问题

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条明确规定，原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。该司法解释第九条和第十条则进一步明确规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性；人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。因此，根据上述相关条文的规定，现行行政诉讼制度对经过复议维持的案件，人民法院司法审查的对象或者说诉讼标的既包括原行政行为，也包括复议决定，人民法院必须对原行政行为和复议决定的合法性均进行评价，而不能仅审查原行政行为或者复议决定。且原告在提起诉讼后，人民法院对诉讼标的的审查，并不完全受原告起诉状的限制，原告也无权仅针对原行政行为或者复议决定提起诉讼；原告漏列原行政机关或者复议机关的，经释明拒绝变更的，人民法院可以依职权追加漏列的机关为被告。易言之，无论原告起诉状中如何列举被告和表述诉讼请求，作出原行政行为的行政机关和复议机关是法定的共同被告，原行政行为和复议决定均属于行政案件的审查对象。原告不能通过仅起诉原行政行为，而排除人民法院对复议决定一并审查。本案周家华提出其是对海安县政府1号征收补偿决定不服提起诉讼，非对南通市政府273号行政复议决定不服，该主张不能成立。

二、关于经复议的案件是否适用六个月起诉期限的问题

修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。由于修改前的行政诉讼法并未设立复议机关复议维持做共同被告的制度，因此此条所规定的提起诉讼，显然只能是针对被维持的原行政行为或者改变了原行政行为的复议决定提起的诉讼。从此条立法意旨来看，已经将行政复议作为行政争议解决的一个特定渠道，并就行政复议与行政诉讼的衔接作了规定，也将经过复议的案件的起诉期限，从一般的三个月等规定缩减为十五日。由此可见行政诉讼立法时，已经对经过复议的行政行为的起诉期限作了特别规定，并排除了一般起诉期限规定的适用。而在行政诉讼法修改过程中，上述立法宗旨仍得以延续，相关条文表述并未作修改。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。由于复议机关维持做共同被告制度的引入，此处的提起诉讼可分为两类：一类是复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，另一类是复议机关改变原行政行为的，复议机关是单独被告；但是在十五日的起诉期限适用范围上，从历史和文意解释等方法来看，仍然是以十五日的特殊规定取代了关于起诉期限的一般规定，亦即经过复议的案件，在起诉期限问题上并无适用行政诉讼法所规定的六个月一般期限的情形。本案中周家华于2015年10月12日收到南通市政府作出的273号行政复议决定，该决定也明确告知“如不服本决定，可自收到本决定书之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼”，因此，周家华于2015年12月3日提起本案诉讼，显然超过了法定的十五日起诉期限。且本案不属于未经复议程序直接起诉原行政行为的情况，因此不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款关于六个月起诉期限的规定。

综上，一、二审法院依据《最高人民法院关于适用<</span>中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项有关超过法定起诉期限且无正当理由的，已经立案的，应当裁定驳回起诉的规定，分别驳回周家华的起诉和上诉，符合法律规定。周家华的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人周家华的再审申请。

审 判 长　白雅丽

审 判 员　耿宝建

审 判 员　汪　军

二〇一七年六月二十八日

法官助理　陆　阳

书 记 员　周志兴