最高法院判例：房屋征收决定对征补费用和征补方案的审查——宋德娥诉任城区政府行政征收案

【裁判要旨】

1.关于征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用问题

根据征补条例第十二条之规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。上述法律规定设立征收补偿资金专用账户，乃是基于保障被征收人及时得到补偿，征收利益不被违法侵害的考量。虽然法律没有对设立征收补偿资金专用账户的方式予以明确规定，但仍应当由房屋征收部门以自己的名义设立征收补偿资金专用账户，以确保征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。

2.关于征收补偿方案是否合理合法的问题

在国有土地上房屋征收与补偿过程中，征收补偿方案是市、县级人民法院作出房屋补偿决定的重要依据。但征收补偿方案并非针对单个权利主体，而是针对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式。对单个权利主体的权益产生实质影响的是其后作出的房屋征收补偿决定，并且在被征收人对房屋征收补偿决定依法提起行政诉讼，人民法院审查房屋征收补偿决定时，也将一并对征收补偿方案的合法性进行审查。换言之，征收补偿方案的效力已被房屋征收补偿决定所吸收，被征收人完全可以通过起诉房屋征收补偿决定维护自身合法权益。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申5975号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：宋德娥，女，1954年10月9日出生，汉族，住山东省济宁市市中区。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省济宁市任城区人民政府，住所地：山东省济宁市任城大道89号。

法定代表人：刘宜星，该区区长。

再审申请人宋德娥因诉被申请人山东省济宁市任城区人民政府（以下简称任城区政府）行政征收一案，不服山东省高级人民法院（2017）鲁行终1037号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员耿宝建、李智明、杨科雄组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

再审申请人宋德娥向本院申请再审称：被申请人任城区政府于2016年6月12日作出《西红庙片区棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称被诉征收决定），涉案房屋占用的土地系集体土地，二审期间其提交的新证据济宁市农民负担监督卡可以证明该土地在2002年尚属集体性质，被申请人未完全履行征收集体土地为国有土地的法定程序。被申请人作出被诉征收决定，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第八条、第九条之规定，评估机构的选定程序存在明显、重大违法之处，征收补偿资金并未足额到位，《西红庙片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》有违《中华人民共和国立法法》确立的“下位法不得违背上位法”的原则，且原审法院未对被申请人是否依法对其给予补偿进行审查。故此，请求本院撤销一、二审判决，改判撤销被诉征收决定。

本院认为，本案的核心争议在于被申请人任城区政府作出的被诉征收决定是否合法。根据原审法院查明的事实，任城区政府在履行对征收范围内的房屋进行冻结、组织协商选定评估机构并将选定结果予以公告、公布房屋征收与补偿方案(征求意见稿)并广泛听取被征收人的意见、汇总修改意见并公布房屋征收与补偿方案、入户实地勘察并公布权属调查结果、进行社会稳定风险评估等相应程序之后，于2016年6月12日作出被诉征收决定。结合宋德娥的申请再审理由，本院主要从以下几个方面对该征收决定的合法性问题予以评判：

一、关于涉案房屋占用土地的性质问题。原审法院查明，山东省人民政府于1998年12月2日作出《关于同意济宁市市中区、金乡县等部分农民农村户口转为城镇居民户口的批复》（鲁政字[1998]321号），同意金城镇西红庙村379户农村户口转为城镇居民户口，对现有集体土地登记造册，由所在县、区土地管理局代政府收归国有、统一管理。部分居民虽仍持有1989年颁发的集体土地使用权证，但不足以否定宋德娥所在村的原集体土地经山东省人民政府批复已收归国有的事实，原审法院结合该辖区内部分居民根据上述批复已更换国有土地使用权证的情况，作出涉案房屋所占用的土地应为国有土地的认定并无不当。宋德娥主张涉案土地为集体性质，对此本院不予支持。

二、关于涉案征收是否符合公共利益需要问题。结合任城区政府在原审中提交的《关于公布2016年棚户区改造任务分解落实项目的通知》（鲁建住字[2015]25号）、山东省济宁市任城区发展和改革局《关于金城街道西红庙片区棚户区改造项目符合国民经济和社会发展计划的复函》以及山东省济宁市城乡规划局任城区分局《关于西红庙棚户区改造计划意见》等一系列证据，能够证明涉案项目系山东省确定的棚户区改造项目，任城区政府作出被诉征收决定符合征补条例第八条、第九条之规定。

三、关于征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用问题。根据征补条例第十二条之规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。上述法律规定设立征收补偿资金专用账户，乃是基于保障被征收人及时得到补偿，征收利益不被违法侵害的考量。本案中，任城区政府在被诉房屋征收决定作出之前已将补偿费用足额拨付任兴集团，任兴集团作为本次房屋征收活动的资金平台也已将涉案项目拆迁补偿款2000万元存入金城街道办事处在农村信用社的账户。二审法院进一步结合本案房屋征收范围内绝大部分被征收户已签订协议的情况及安置楼房的建设情况，认定任城区政府能够在征收补偿问题上保证被征收人的权益。需要指出的是，虽然法律没有对设立征收补偿资金专用账户的方式予以明确规定，但仍应当由房屋征收部门以自己的名义设立征收补偿资金专用账户，以确保征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。故任城区政府在本次房屋征收活动中拨付补偿资金的实际做法，容易引起被征收人的合理质疑，希望任城区政府在以后的工作中加以注意。

四、关于征收补偿方案是否合理合法的问题。在国有土地上房屋征收与补偿过程中，征收补偿方案是市、县级人民法院作出房屋补偿决定的重要依据。但征收补偿方案并非针对单个权利主体，而是针对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式。对单个权利主体的权益产生实质影响的是其后作出的房屋征收补偿决定，并且在被征收人对房屋征收补偿决定依法提起行政诉讼，人民法院审查房屋征收补偿决定时，也将一并对征收补偿方案的合法性进行审查。换言之，征收补偿方案的效力已被房屋征收补偿决定所吸收，被征收人完全可以通过起诉房屋征收补偿决定维护自身合法权益。本案审查重点在于征收决定的合法性，对于征收补偿方案一般仅作形式意义上的审查。根据原审法院查明的事实，涉案征收补偿方案系依据征补条例、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《济宁市国有土地上房屋征收与补偿办法》制定，包括征收补偿方式、住宅房屋货币补偿及产权调换、搬迁费、奖励办法等内容。任城区政府在被诉征收决定作出之前，已就征收补偿方案广泛征求意见并将根据公众意见修改的情况及时予以公布，此后在被诉征收决定中一并对补偿方案进行公示，符合征补条例之规定。宋德娥如认为其征收利益受损，可在此后的房屋征收补偿或赔偿程序中依法寻求权利救济。

综上，再审申请人宋德娥的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人宋德娥的再审申请。

审 判 长　耿宝建

审 判 员　李智明

审 判 员　杨科雄

二〇一九年三月十四日

法官助理　李秀丽

书 记 员　耿丹阳