最高法院判例：合法权益受到国家公权力侵害是国家赔偿的前提条件——苏庆雄诉文昌市政府行政赔偿案

【裁判要旨】

《国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说，国家赔偿的前提条件是，公民、法人或者其他组织的合法权益受到国家公权力的侵害。没有合法权益受到损害，或者损害并非国家公权力行为造成，均不符合国家赔偿的法定条件。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行赔申195号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）苏庆雄。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省文昌市人民政府。

法定代表人王晓桥。

再审申请人苏庆雄因诉被申请人海南省文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）行政赔偿一案，不服海南省高级人民法院于2016年12月5日作出的（2016）琼行赔终28号行政赔偿裁定，向本院申请再审。本院于2017年8月21日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

1982年8月30日，苏庆雄向其所在的农村集体经济组织承包300亩土地造林。2007年，海南省人民政府对文昌市政府递交的《关于审批<文昌铜鼓岭国际化生态旅游区总体规划>的请示》，作出琼府函（2007）80号《关于文昌铜鼓岭国际化生态旅游区总体规划的批复》（以下简称80号批复），同意海南文昌铜鼓岭国际化生态旅游区规划总面积为86.64平方公里。苏庆雄承包的土地被划入生态旅游区用地范围。2008年后，苏庆雄未经规划主管部门批准，擅自在其承包地上建设2幢混合结构生活用房和3幢构筑物及围墙（建筑面积总计为178.09平方米）。2013年9月18日，文昌市城市管理综合执法局（以下简称文昌市城管局）对苏庆雄作出文综法罚决字龙（2013）第61号《行政处罚决定书》（以下简称61号处罚决定），责令苏庆雄在9月22日前自行拆除。2013年9月21日，文昌市政府依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条和《海南省城乡规划条例》第七十六条的规定，作出文府（2013）291号《强制拆除决定》（以下简称291号强拆决定），责成文昌市城管局强制拆除违法建筑物。2013年9月27日，文昌市城管局在对建筑物内物品进行清点登记，交由铜鼓岭生态旅游区项目指挥部保管后，对苏庆雄建设的违法建筑物实施强制拆除，文昌市公证处对拆除违法建筑及内部物品情况予以公证保全。2013年11月29日，苏庆雄提起行政诉讼，请求撤销61号处罚决定。文昌市人民法院作出（2013）文行初字第48号行政判决，维持该处罚决定。苏庆雄上诉，海南省第一中级人民法院于2015年3月31日作出（2015）海南一中行终字第1号行政判决，驳回上诉，维持原判。2014年1月6日，苏庆雄提起行政诉讼，请求撤销291号强拆决定。海南省第一中级人民法院作出（2014）海南一中行初字第47号行政判决，驳回苏庆雄的诉讼请求。苏庆雄上诉，海南省高级人民法院作出（2015）琼行终字第208号行政判决，以文昌市政府在61号处罚决定送达苏庆雄仅3日后就作出291号强拆决定，违反《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定为由，撤销一审判决，确认291号强拆决定违法。2016年1月12日，苏庆雄向文昌市政府提出行政赔偿申请，请求恢复被拆除的农业生产用房、围墙的原状；赔偿因拆除行为导致灌溉设备、4个水池、鸡棚、养蜂棚、生活设施等和部分花果苗木被毁损的损失共计76.29万元；赔偿因诉讼支出的律师代理费、差旅费共计8.8万元。2016年3月16日，文昌市城管局作出文综执函（2016）36号《关于领取物品的通知》，通知苏庆雄领取被保管于铜鼓岭生态旅游区项目指挥部的全部物品，但苏庆雄未予领取。2016年4月18日，苏庆雄提起另案行政诉讼，请求文昌市政府恢复苏庆雄被拆除的农业生产用房、围墙及其周边被毁损苗木的原状，赔偿因其违法拆除行为导致水井1个、水池4个、灌溉设备1套、鸡棚、养蜂棚、生活设施等被毁损给苏庆雄造成的经济损失和误工损失及精神损失共计426440元，赔偿因诉讼而产生的律师代理费、差旅费、误工费共计88000元。2016年4月22日，文昌市政府通过邮寄方式向苏庆雄送达制作时间标注为2016年4月15日的文府（2016）57号《行政赔偿决定书》（以下简称57号赔偿决定），决定不予赔偿。2016年7月11日，苏庆雄提起本案行政诉讼，请求撤销57号赔偿决定，赔偿损失4.5万元。

海南省第一中级人民法院（2016）琼96行赔初12号行政赔偿判决认为，涉案建筑物属违法建筑的事实，已经生效的（2015）海南一中行终字第1号行政判决确认。（2015）琼行终字第208号行政判决，是以当事人对61号处罚决定申请行政复议、提起行政诉讼的期限尚未届满，文昌市政府即实施强制拆除，违反《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定为由，确认291号强拆决定违法，该判决不能作为认定涉案建筑物不属违法建筑的依据。苏庆雄基于违法建筑物被拆除请求恢复原状，缺乏法律依据。苏庆雄还请求赔偿灌溉设备、水池、鸡棚、养蜂棚和部分花果苗木被毁损以及室内物品损失，没有事实根据。苏庆雄请求赔偿律师代理费、差旅费，不属于国家赔偿范围，请求缺乏法律依据。57号赔偿决定的结果符合法律规定，但因违反《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条关于“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内作出是否赔偿的决定”的规定，应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决确认57号赔偿决定违法，驳回苏庆雄的赔偿请求。苏庆雄不服，提起上诉。

海南省高级人民法院（2016）琼行赔终28号行政赔偿裁定认为，行政机关作为赔偿义务机关依据《中华人民共和国国家赔偿法》所作的行政赔偿决定的性质为行政赔偿程序中的一项中间程序，并不是依照行政法律法规行使行政职权所作出的行政行为。因此，57号赔偿决定不是行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。一审对57号赔偿决定进行实体审理，并判决确认违法属适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定撤销一审判决，驳回苏庆雄的起诉。

苏庆雄申请再审称：（2015）海南一中行终字第1号行政判决是伪造的。苏庆雄所建房屋为农业生产用房，不需要规划审批。请求撤销二审判决，依法对本案予以再审。

文昌市政府未提交书面答辩意见。

本院经审查认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说，国家赔偿的前提条件是，公民、法人或者其他组织的合法权益受到国家公权力的侵害。没有合法权益受到损害，或者损害并非国家公权力行为造成，均不符合国家赔偿的法定条件。本案中，虽然（2015）琼行终字第208号行政判决以违反《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定为由，判决确认291号强拆决定违法。但是，291号强拆决定强制拆除的是已被（2015）海南一中行终字第1号行政判决确认为违法建筑的房屋及围墙，苏庆雄请求恢复违法建筑物的原状，没有合法权益可保护，57号赔偿决定不予赔偿并无不当。苏庆雄申请赔偿律师代理费、差旅费。但是，该部分费用并非291号强拆决定造成的直接损失，亦不符合法定赔偿条件。因此，57号赔偿决定对该部分赔偿请求不予赔偿，亦无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中，苏庆雄申请赔偿因拆除行为导致灌溉设备、水池、鸡棚、养蜂棚、生活设施、部分花果苗木被毁损的损失，但本案强制拆除行为全程公证，没有证据证明其所主张的上述损失存在，57号赔偿决定不予赔偿该部分损失，符合本案证据证明的事实。苏庆雄主张（2015）海南一中行终字第1号生效判决是一个虚假判决，不能作为本案的判决依据；本案被拆除的建筑物属于农业生产用房，不需要办理规划审批手续。但是，（2015）海南一中行终字第1号生效判决是因苏庆雄诉61号处罚决定不服一审判决上诉的二审终审判决，这是一个不可否定的客观事实，该终审判决认定被拆除的房屋、围墙等属于未经规划审批擅自建设的违法建筑，不属于农业生产用房。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效判决确认的事实，可以作为定案依据。一、二审采信该生效判决的认定事实和结论，符合法律规定。苏庆雄以生效判决虚假、结论不正确为由，对本案申请再审，理由不能成立。

应当指出的是，《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第二款规定，赔偿请求人对赔偿义务机关作出的不予赔偿决定不服可以自赔偿义务机关作出不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。二审认为57号赔偿决定不是行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，裁定驳回苏庆雄的起诉不妥。一审判决以57号赔偿决定作出时间超过2个月法定期限，存在程序违法，但该决定处理结果对苏庆雄权利不产生实际影响，判决确认57号赔偿决定违法但保留效力，裁判理由和结果更为妥当。鉴于再审程序的主要功能在于维护申请人的合法权益，苏庆雄并没有实体合法权益可保护，再审徒增司法审判程序，本案不予再审。

还应当指出的是，《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第一款规定，赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。也就是说，赔偿义务机关逾期未作出赔偿决定，当事人提起行政诉讼，人民法院依法受理后，案件的审理权限已经转移至人民法院。就同一争议，赔偿义务机关不再享有处理权。本案中，2016年1月12日，苏庆雄向文昌市政府提出行政赔偿申请，在法定2个月期限内文昌市政府没有作出赔偿决定，同年4月18日，苏庆雄单独提起行政赔偿诉讼，人民法院受理该案。此时，赔偿机关已经丧失作出赔偿决定的职权，应当依法终止赔偿程序。文昌市政府在人民法院已经受理相关争议的情形下，继续作出并向苏庆雄送达57号赔偿决定不妥，本院予以指正。

综上，苏庆雄的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回苏庆雄的再审申请。

审判长　郭修江

审判员　奚向阳

审判员　龚　斌 

二〇一七年九月二十九日

法官助理　黄宁晖

书记员　陈清玲