最高法院判例：乡镇政府或街道办事处可以做为强拆行为实施主体——程宝田诉历城区政府行政强制案

【裁判要旨】

被诉行政行为为事实行为，且没有行政机关及其工作人员自认的情况下，只要被诉行政机关在法律上或者事实上作出该行为具有较大可能性，在立案环节即可先予认可被告适格，立案后由审判部门审查。

按照《山东省土地征收管理办法》第五条规定，市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作，其中的具体工作究竟是由自己实施，还是交由下级乡镇政府或者街道办事处实施，可根据实际情况进一步明确。

乡镇政府或者街道办事处属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。如果市、县人民政府已将案涉土地征收项目的强拆工作交由下级乡镇政府或者街道办事处实施，应当推定乡镇政府或者街道办事处为被诉强拆行为的实施主体。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

 （2018）最高法行申1801号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：程宝田，男，1964年2月10日出生，汉族，住山东省济南市历城区。

委托诉讼代理人：周涛，北京在明律师事务所律师。

委托诉讼代理人：陈晨，北京在明律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省济南市历城区人民政府。住所地：山东省济南市历城区山大北路47号。

法定代表人：刘科，山东省济南市历城区人民政府区长。

一审第三人：山东省济南市历城区华山街道东杨家庄村民委员会。住所地：山东省济南市历城区华山街道东杨家庄。

法定代表人：谷红满，山东省济南市历城区华山街道东杨家庄村民委员会主任。

再审申请人程宝田因诉被申请人山东省济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）行政强制一案，不服山东省高级人民法院于2017年10月30日作出的（2017）鲁行终1463号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员梁凤云、审判员罗霞、审判员王海峰参加的合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。

程宝田不服历城区政府的行政强制拆迁行为，向山东省济南市中级人民法院提起诉讼，请求确认历城区政府强制拆除房屋的行为违法。

一审法院经审理查明，程宝田在东杨家庄××号位置拥有的房屋（分东西两院，其中西院上下两层楼房437.28平方米，砖混结构，另有库房210.94平方米；东院砖混结构154.75平方米，砖木结构72.45平方米，现由程宝田父亲居住）于2016年11月19日上午遭到强制拆除。程宝田向一审法院起诉称，上述房屋拆迁工作由山东省济南市历城区华山片区开发指挥部负责实施。该指挥部在未履行任何法定程序的情况下，组织大量拆迁人员将程宝田的上述房屋强制拆除，程宝田房屋内的物品全部毁损。违法强拆行为给程宝田造成了巨大的经济损失，严重侵害了程宝田的合法权益。济南市历城区华山片区开发建设指挥部（以下简称华山指挥部）是历城区政府设立的履行拆迁职能的临时机构，其在拆迁过程中实施的违法强拆行为应当由历城区政府承担法律责任。请求法院确认强制拆除其房屋的行为违法。

程宝田根据华山指挥部于2013年7月1日作出的《致华山片区安置二区村民的一封信》、于2014年1月1日作出的《致华山片区广大村民的一封信》、于2015年10月7日作出的《致广大村民的一封信》以及华山指挥部与济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部（以下简称华山街道指挥部）、于2016年5月10日作出的《致广大被拆迁群众的一封信》、于2016年5月31日作出的《致华山片区广大村民的一封信》、于2016年11月3日作出的《致华山片区广大村民的一封信》等证据材料，认为是华山指挥部在未履行任何法定程序的情况下，组织人员将程宝田上述房屋强制拆除。主张华山指挥部是历城区政府设立的履行拆迁职能的临时机构，其在拆迁过程中实施的违法强拆行为应当由历城区政府承担法律责任。

另查明，华山片区开发建设项目系山东省济南市重点工程。为落实和推进该片区项目开发建设，历城区政府和案外人山东省济南市历城区华山街道办事处（以下简称华山街道办）在该片区分别成立了华山指挥部、华山街道指挥部，即：1.华山指挥部系由历城区政府成立，主要负责片区的土地征收拆迁政策制定、宣传和解释等工作；2.华山街道指挥部系由华山街道办成立，主要负责拆迁政策的落实（包括拆迁安置协议的签订、地上物的清除、安置等工作）。

一审法院经审理认为本案的争议焦点是，涉案房屋是由谁组织实施拆除，历城区政府是否是实施拆除的主体。

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第一项的规定：“市、县人民政府按照土地年度利用计划拟定农用地专用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级报有批准权的人民政府”，以及《山东省土地征收管理办法》第七条、第八条的规定：“市、县人民政府应当根据国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和土地利用年度计划，统筹安排本行政区域内的土地征收工作”，“拟征收农民集体所有的土地，市、县人民政府应当在该农村集体经济组织所在地发布征收土地公告。征收土地公告应包括征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容”的规定，区级人民政府系土地征收工作的征收主体，并非拆迁的具体实施主体。华山片区开发建设系济南市重点工程，为落实和推进该片区项目开发建设，历城区政府和案外人华山街道办在该片区分别成立了华山指挥部、华山街道指挥部，该两级指挥部的成立单位不同、职责不同，各自承担的法律后果亦不同，华山指挥部实施的行为后果，应由成立单位历城区政府承担，华山街道指挥部实施的行为后果，应由成立单位华山街道办承担，二者不可混淆。

另外，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，街道办事处是下级人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，程宝田主张历城区政府拆除其房屋违法，应对其主张提供证据证实。程宝田提供的华山指挥部发布的公开信等证据，仅能证实由历城区政府成立的华山指挥部对被拆迁片区群众实施了征收拆迁政策的宣传告知行为，属于历城区政府在征收拆迁工作中的正常职能行为，上述证据并不能直接证实系历城区政府对程宝田房屋实施了强制拆除行为。因此，本案中，程宝田将历城区政府列为被告，并主张历城区政府实施拆除其房屋，无事实依据，不符合上述法律规定，不予支持。程宝田可另行向适格被告主张权利。

另，程宝田在庭审中称，本案涉及两套房屋，其和其父亲名下各有一套。因其父亲程加祥依然健在，本案中程宝田以自己的名义就其父亲的房屋提起诉讼，不具有原告主体资格。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回程宝田的起诉。

程宝田不服一审裁定，向山东省高级人民法院提起上诉，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。

二审法院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致。

二审法院经审理认为，程宝田诉请确认历城区政府强制拆除行为违法，虽然有明确的被告，但还应当有具体的事实根据。程宝田主张历城区政府强制拆除行为违法，应对其主张提供相关证据予以证实。程宝田提供的华山指挥部发布的公开信等证据，仅能证实由历城区政府成立的华山指挥部对被拆迁片区群众实施了征收拆迁政策的宣传告知等行为，上述证据并不能直接证实系历城区政府或历城区政府成立的华山指挥部实施了强制拆除行为，也不能因发生了强制拆除行为，就可以直接推定为历城区政府或历城区政府成立的华山指挥部组织实施的强制拆除行为。程宝田诉请确认历城区政府强制拆除行为违法，并无事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。程宝田主张一审法院认为历城区政府只是土地征收工作的征收主体，并非拆迁的具体实施主体，属于认定事实错误，但并未提供有效证据予以证明，不予采信。程宝田坚持认为涉案土地征收及房屋拆迁工作是由历城区政府组织实施的，但根据现有证据，不能证明历城区政府或者历城区政府成立的华山指挥部实施了强制拆除行为，其起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

程宝田向本院申请再审称，被申请人是法定的土地及房屋征收实施主体，拆除涉案房屋的行为应当由被申请人承担法律责任。二审裁定认定事实和适用法律严重错误，违反法定程序。请求本院撤销二审裁定，指令一审法院审理本案。

本院经审查认为，本案的争议焦点是再审申请人程宝田认为被申请人历城区政府系强制拆除涉案房屋的责任主体，并以其为被告提起诉讼，是否符合法定起诉条件。

本案被诉行政行为是实施强制拆除房屋的事实行为。在没有行政机关及其工作人员自认该行政行为的情况下，只要被诉行政机关在法律上或者事实上作出该行为具有较大可能性，在立案环节即可先予认可被告适格，立案后由审判部门审查。本案中，被诉强拆行为发生之前，历城区政府已就相关土地征收项目的启动和实施做了前期工作，且根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》《山东省土地征收管理办法》等相关规定，历城区政府的确对本行政区域内的土地征收工作负有职责，其作出被诉强拆行为的可能性较大，故此，对于再审申请人以历城区政府为被告就被诉强制拆除行为提起的诉讼，人民法院立案部门先予受理并交由审判部门审理并无不当。

按照《山东省土地征收管理办法》第五条规定，历城区政府对案涉土地征收工作负有全面责任，其中的具体工作究竟是由自己实施，还是交由下级乡镇政府或者街道办事处实施，可根据实际情况进一步明确。本案中，历城区政府提交的2017年4月1日华山街道指挥部出具的情况说明等文件，可以证实区、街道两级指挥部的设立情况以及两级指挥部的职责分工情况。按照该文件确定的工作分工，拆迁安置协议的签订、地上物的清除、安置等工作均由华山街道指挥部负责具体实施。由此可知，历城区政府在其权限范围内，已将案涉土地征收项目的强拆工作交由华山街道办负责实施。而华山街道办作为历城区政府的派出机关，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。在此情况下，由于程宝田提供的华山指挥部发布的公开信等证据，仅能证实由历城区政府成立的华山指挥部对被拆迁片区群众实施了征收拆迁政策的宣传告知行为，不能证明其实施了被诉强制拆除行为，因此，推定华山街道办为被诉强拆行为的实施主体，进而认定被告适格，于法有据。在另案涉及同一征收项目房屋强拆的行政诉讼中，（2017）鲁行终1768号行政判决书已经确认，华山街道指挥部实施了拆除杨万明位于济南市××街道办事处××家园村房屋的行为。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条之规定，上述生效裁判文书确认的事实，可以作为定案依据，故此，推定华山街道办为被诉强拆行为的实施主体，进而认定被告适格，在事实层面上亦可得到相应的印证。

综上，本案的适格被告应当是华山街道办，而不应是历城区政府，程宝田以历城区政府为被告提起本案行政诉讼属于被告不适格。一审法院经审查发现上述情形，本应告知原告变更被告。如果经释明原告拒绝变更的，可以裁定驳回起诉；如果原告经释明同意变更被告的，则可将本案移送有管辖权的基层人民法院。然而，一审法院迳以原告不能证明被诉行为系历城区政府所为为由予以驳回，理由显有不当。二审法院裁定维持一审裁定，亦为不当，本院予以纠正。鉴于原审法院未告知变更被告并不妨碍再审申请人就适格被告向有管辖权的基层人民法院提起诉讼，且鉴于程宝田主观上一直试图通过行政诉讼渠道寻求救济，本裁定作出之前的时间可不计算在起诉期限之内，在其诉权未因一审裁定而丧失的情况下，本案无提起审判监督程序纠正之必要。此外，再审申请人在二审时提交的济历城政字[2013]33号《济南市历城区人民政府关于成立济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部的批复》欲证实的事实属于一审法院已经认定的事实，二审法院未针对该证据组织质证并不违反法定程序。再审申请人就此提出的再审理由不能成立，本院不予支持。

综上，程宝田的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人程宝田的再审申请。

        审判长　　梁凤云

        审判员　　罗　霞

        审判员　　王海峰

        二〇一八年六月二十五日

        书记员　　刘子杰