当事人对作为的行政行为不服，申请一并审查的规范性文件必须是被诉行政行为所依据的规范性文件

裁判要点：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。据此，人民法院附带审查规范性文件，不能单独针对规范行政文件独立审查。也就是说，当事人对作为的行政行为不服，申请一并审查的规范性文件必须是被诉行政行为所依据的规范性文件，如果当事人对不作为的行政行为不服，要求行政机关履行法定职责，由于行政机关尚未作出行政行为，人民法院无权单独审查规范性文件。（以下判决书源自中国裁判文书网）

安徽省高级人民法院

行 政 判 决 书

(2019)皖行终1041号

上诉人（一审原告）徐曙林，男，1979年6月3日出生，汉族，住安徽省太和县。

委托代理人张华，安徽多杰律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）安徽省太和县人民政府，住所地安徽省太和县人民中路46号，统一社会信用代码113412220031739862。

法定代表人刘牧愚，该县县长。

上诉人徐曙林因诉安徽省太和县人民政府（简称太和县政府）不履行法定职责及规范性文件审查一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2018）皖12行初212号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

徐曙林向一审法院诉称，2014年，太和县政府成立拆迁指挥部，并于2015年1月15日对原告房屋进行拆迁。后原告对被告拆迁行为的合法性提出质疑并向法院起诉，经安徽省阜阳市中级人民法院作出（2016）皖12行初292号行政判决，安徽省高级人民法院作出（2018）皖行终16号二审行政判决，均认为被告“太和县人民政府负有补偿安置职责”，但被告至今未对原告进行拆迁补偿安置，现原告提起诉讼，请求：一、依法判决被告补偿原告与被拆迁房屋同楼层房屋472.5平方米（被拆迁房屋总面积315平方米，考虑居住环境等因素要求按1：1.5标准补偿），并对附属物、安置房到位前原告开支等进行补偿。二、对太和县国土资源局作出的太国土资（2014）133号《征地补偿安置方案公告》（以下简称“太国土资（2014）133号公告”）的合法性进行审查。三、由被告承担一切诉讼费用。原告徐曙林于2018年8月31日向一审法院申请增加诉讼请求：对《阜阳市人民政府关于印发阜阳市征收土地青苗和房屋等附着物补偿标准的通知》（阜政发（2013）53号）、《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法》、太政地（2014）48号《太和县人民政府征收土地方案公告》（以下简称“太政地（2014）48号公告”）的合法性进行审查。

一审法院审理查明。2014年8月28日，安徽省人民政府作出皖政地（2014）678号批复，同意申报的太和县城关镇椿樱社区、复兴路社区、中原路社区、桥北社区用地范围内，将集体农用地30.4541公顷（其中耕地15.6003公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地22.3387公顷。同年9月22日，太和县政府作出太政地（2014）48号公告，10月10日，太和县国土资源局作出太国土资（2014）133号公告。徐曙林提供的编号为B—468房屋征收价格评估单显示，房屋坐落于城西片区征地（二期）范围内。2015年1月15日，徐曙林签署拆迁申请书，该申请书载明：B—468的房屋内所有物品已腾空，具备拆除条件，本人自愿拆除。因本人经济困难，无力承担机械费用，现申请指挥部帮助拆迁。后房屋被拆除，徐曙林不服，诉至该院，要求确认被告拆迁其房屋及占用其土地的行政行为违法并恢复原状，该院作出（2016）皖12行初292号行政判决，驳回其诉讼请求。安徽省高级人民法院于2018年3月15日作出（2018）皖行终16号行政判决，认为徐曙林请求确认拆除其房屋及占地行为违法，判令恢复原状并交还的诉请，依法不予支持。太和县政府负有补偿安置职责，徐曙林可就涉案房屋及所占土地的补偿安置问题与太和县政府进行协商，或依法另行提起诉讼。最终判决驳回徐曙林的上诉，维持了我院的一审判决。徐曙林认为太和县政府至今未对其进行拆迁补偿安置，遂诉至法院。

一审法院认为，有征收必有补偿，无补偿则无征收。根据《中华人民共和国土地管理法》等规定，国家可以依法征收土地及土地上的房屋等附属物；但必须对被征收人给予及时公平补偿，而不能只征收不补偿，也不能迟迟不予补偿。本案中，徐曙林的第一项诉讼请求实质上是要求太和县政府履行补偿安置的法定职责，其包含了两层意思，首先是太和县政府要对其进行补偿安置，其次是按1：1.5标准补偿其与被拆迁房屋同楼层房屋472.5平方米及补偿附属物、安置房到位前原告的开支。虽然徐曙林要求确认太和县政府拆除行为违法一案，已经生效判决驳回其诉讼请求，但太和县政府依法应当履行的补偿安置职责并不能得到免除，而在判决生效至今，太和县政府仍未对徐曙林进行补偿安置，徐曙林要求太和县政府对其补偿安置的诉讼请求成立，应予支持。徐曙林要求按照1：1.5标准补偿同楼层472.5平方米房屋未提供相关依据，不予支持；其要求太和县政府补偿附属物、安置房到位前开支的请求，属于太和县政府履行补偿安置职责时应当考虑的补偿事项，但该请求不明确、不具体，应由太和县政府结合相关调查、评估材料及安置补偿政策首先予以认定，本院不宜直接予以确定。关于对太国土资（2014）133号公告、太政地（2014）48号公告及阜政发（2013）53号《阜阳市人民政府关于印发阜阳市征收土地青苗和房屋等附属物补偿标准的通知》、《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法》的合法性审查。《中华人民共和国土地管理法》对征收集体土地的补偿仅作了原则性规定，并未明确具体补偿数额，而且同时规定附着物和青苗的补偿标准由各省、自治区、直辖市规定。安徽省人民政府办公厅制定的皖政办［2003］77号文件，授权设区的市人民政府，根据当地经济发展水平，制定被征收土地上的房屋及其他附属物的补偿标准。据此，阜阳市人民政府依据《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政〔2012〕67号），结合本地实际制定的阜政发（2013）53号《通知》，符合规定。太和县政府为规范集体土地征收补偿安置行为，维护集体土地所有权人和使用权人及其他权利人的合法权益，保障土地资源的合理利用和城乡规划的顺利实施，根据上述（皖政〔2012〕67号）和（阜政发〔2013〕53号）《通知》，参照《阜阳市城市规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法》（阜政发〔2011〕7号）和《阜阳市人民政府办公室关于统一规范阜城集体土地征收补偿安置标准的通知》（阜政办〔2014〕39号）等有关规定，结合该县实际，于2015年3月4日制订《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法（修订）》，亦无不当。在安徽省人民政府皖政地（2014）678号批复作出后，太和县政府根据《中华人民共和国土地管理法》第46条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条及《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定，就《征收土地方案》内容和有关事项作出的太政地（2014）48号公告；太和县国土资源局就《征地补偿安置方案》内容和有关事项作出的太国土资（2014）133号公告，均符合法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十二条的规定，判决太和县人民政府于判决生效后60日内对徐曙林涉案房屋作出补偿安置决定，驳回徐曙林的其他诉讼请求。

徐曙林上诉称，太和县政府委托的阜阳和德评估公司作出的《房屋征收评估单》显失公平，不能作为补偿的依据。上诉人的房屋应当按国有土地上房屋的标准进行补偿安置。一审法院对上诉人提出的规范性文件进行审查不当。综上，请求二审法院改判支持上诉人提出的“补偿上诉人与被拆迁房屋同楼层房屋472.5平方米（被拆迁房屋总面积315平方米，考虑居住环境等因素要求按1：1.5标准补偿），并对附属物、安置房到位前原告开支等进行补偿”请求；并对涉案四个规范性文件的合法性进行审查。

太和县人民政府未向本院提交书面答辩意见。

一审被告太和县政府向一审法院提举下列证据：1、皖政地（2014）678号批复；2、太政地（2014）48号公告；3、太国土资（2014）133号公告。证明原告的房屋所占用的土地使用权已经依法征收。4、房屋征收价格评估单（编号B-468）及徐曙林签字的复核结论。证明原告的房屋经阜阳和德房地产评估咨询有限公司作出了房屋价格评估，且原告也进行了复核，现原告要求按照1：1.5的标准进行补偿没有依据。5、《太和县城市规划区集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法》。证明征收补偿安置的主体按照属地原则，由属地政府进行负责安置，被告不具有诉讼主体资格。

一审原告徐曙林向一审法院提交下列证据：1、身份证复印件。证明原告诉讼主体资格。2、（2016）皖12行初292号行政判决书、（2018）皖行终16号行政判决书。证明被告拆迁原告315平方米房屋的事实，法院认为被告应对原告进行补偿安置以及被告是本案适格主体。3、房屋征收价格评估单。证明被告拆迁原告房屋的具体面积、项目等。4、皖政地（2014）678号《关于太和县2014年第1批次城镇建设保障性安居工程用地的批复》（以下简称“皖政地（2014）678号批复”）。证明安徽省政府批准占用土地时要求被告严格依法履行实施程序，及时补偿，但被告未对原告进行补偿。5、太和县城总体规划（2013-2030）公告。证明原告的房屋已经纳入城市规划区，征收补偿应按照国有土地房屋征收补偿条例进行补偿。

上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。

本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”依据该条，建设使用集体土地必须经过法定征收程序。基于有征收必有补偿的基本原则，国家征收土地的，必须对被征收人给予及时公平的补偿。针对涉案房屋的补偿问题，本院（2018）皖行终16号行政判决已经确认徐曙林的房屋经安徽省人民政府批准征收后由太和县政府组织实施，太和县政府负有补偿安置的职责，徐曙林对补偿问题，可以另行起诉。故一审法院判决太和县政府限期对徐曙林涉案房屋作出补偿安置决定并无不当。关于徐曙林提出的“补偿原告与被拆迁房屋同楼层房屋472.5平方米（被拆迁房屋总面积315平方米，考虑居住环境等因素要求按1：1.5标准补偿），并对附属物、安置房到位前原告开支等进行补偿”诉讼请求，涉及裁判时机成熟的问题，所谓裁判时机成熟，意味着作出一个具体的、全面满足原告诉讼请求的判决所依赖的所有事实和法律上的前提都已具备。如果案件事实尚未明确或者尚需被告调查或者裁量，就属于裁判时机不成熟。对于裁判时机不成熟的情形，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。安徽省阜阳市中级人民法院考虑到太和县政府仍需要对案涉房屋的基本情况、补偿标准进一步调查、核实，司法权不能代替行政权，故一审法院判决太和县政府限期履行，驳回徐曙林其他诉讼请求，并无不当。

关于徐曙林提出的规范性文件审查问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。据此，人民法院职能附带审查规范性文件，不能单独针对规范行政文件独立审查。也就是说，当事人对作为的行政行为不服，申请一并审查的规范性文件必须是被诉行政行为所依据的规范性文件，如果当事人对不作为的行政行为不服，要求行政机关履行法定职责，由于行政机关尚未作出行政行为，人民法院无权单独审查规范性文件。本案中，在太和县政府尚未作出补偿决定的情况下，徐曙林要求对相关规范性文件进行审查，不符合法律规定，一审法院予以驳回并无不当。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人徐曙林的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人徐曙林负担。

本判决为终审判决。

审判长　　王玉圣

审判员　　宋　鑫

审判员　　蒋春晖

二〇一九年九月二十六日

书记员　　奚雨杭

附：相关法律条文

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。