对于行政机关的房屋征收决定不能仅看名称，要根据实质内容判断。

裁判要点：征收部门虽没有作出房屋征收决定，但从发布的相关规范性文件来看，如果进行了征收工作，确定了征收范围、补偿标准、强制执行方式等。相关规范性文件起到房屋征收决定的作用。不能仅看方案名称，更要看实质内容。（以下判决书源自中国裁判文书网）

安徽省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）皖行终127号

上诉人（一审原告）六安福鑫机械有限公司，住所地安徽省六安市金安经济开发区东城路，统一社会信用代码913415022152985742Q。

法定代表人雷凡，该公司总经理。

委托代理人王自，安徽国恒律师事务所律师。

上诉人（一审被告）六安市金安区人民政府，住所地安徽省六安市金安区佛子岭路与安丰南路交叉口。

法定代表人霍绍斌，该区区长。

委托代理人李玉稳，该区法制办公室主任。

委托代理人殷杰，安徽知勤律师事务所律师。

上诉人六安福鑫机械有限公司（以下简称福鑫机械公司）因诉六安市金安区人民政府（以下简称金安区政府）征收行为一案,不服安徽省六安市中级人民法院（2018）皖15行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年3月13日公开开庭审理了本案。上诉人福鑫机械公司的委托代理人王自，上诉人金安区政府的委托代理人李玉稳、殷杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

福鑫机械公司向一审法院起诉称，2017年9月15日，金安区退城进园办公室告知原告该区政府为进一步优化中心城区功能布局，决定对原个私经济园工业企业逐步进行“退城进园”征收工作，原告企业房屋及土地属于项目征收红线范围内，同时在原告企业园区内张贴公示金安区城区工业企业“退城进园”项目介绍、告知书、征收补偿方案及征收红线范围图。原告认为被告的“退城进园”征收行为违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条之规定，且征收程序严重违法，损害了原告合法权益，请求确认金安区政府对原告所有的房屋及土地进行“退城进园”征收行为违法并依法予以撤销，一并审查《金安区城区工业企业“退城进园”征收补偿方案》的合法性，由被告承担诉讼费用。

一审法院经审理查明，2014年6月6日，六安市人民政府办公室印发六政办（2014）23号《六安城区工业企业“退城进园”工作实施方案》，载明为进一步优化六安中心城区功能布局，促进城区工业企业向园区集聚，实现转型发展，决定利用2-3年的时间，完成六安城区工业企业“退城进园”任务。金安区政府为此成立了六安市金安区城区工业企业退城进园领导小组办公室，该领导小组办公室于2016年11月15日发出金退组（2016）1号《金安区城区工业企业“退城进园”征收补偿方案》，载明征收范围东起迎宾大道、西到安丰路、南起312国道、北至纬三路，企业退出后向集中示范园区、金安经济开发区及金安区各乡镇工业园转移，并确定了相关征收补偿的标准和方式、过渡方式和限期、签约履约奖励、结算方式等内容，同时载明若退城进园办公室与被征收企业在本方案规定的签约期限内达不成补偿协议的，由退城进园办公室报请金安区政府依本方案作出补偿决定；被征收企业在法定期限内不申请行政复议或不提起诉讼且在补偿决定规定的搬迁期限内又不搬迁的，金安区政府依法申请人民法院强制执行。福鑫机械公司的土地和房屋在上述方案所确定的征收范围内，金安区政府相关职能部门在该公司厂区周边张贴了“金安区城区工业企业退城进园项目介绍”、“金安区城区工业企业退城进园征收补偿方案”、“告知书”等，并向相关承租户发出限期搬迁告知书。因双方就补偿事宜协商未果，福鑫机械公司起诉来院。

一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的第八条至第十六条的规定，因公共利益而确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定，但应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；在征收决定作出前应由房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布，同时按照有关规定进行社会稳定风险评估，房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，还应当经政府常务会议讨论决定。

本案中，从金安区政府发布的相关规范性文件来看，金安区政府决定对原个私经济园工业企业逐步进行“退城进园”征收工作，确定了征收范围、补偿标准、强制执行方式等。福鑫机械公司的房屋及土地在该项目征收红线范围内，涉案土地和房屋现状虽然未被改变，但金安区政府对福鑫机械公司的征收工作实际已经实施，而其未能在法定举证期限内提交其履行了《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的上述各项征收程序，故其对福鑫公司的征收行为依法应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告六安市金安区人民政府对原告六安福鑫机械有限公司土地和房屋实施征收行为违法。

福鑫机械公司上诉称，一审法院认定事实清楚，确认案涉征收行为违法正确，但未依法撤销没有事实和法律依据。1、案涉征收行为并非为公共利益需要，不具备法定的征收前提和必要性。2、案涉征收行为根本就是一个“无立项、无规划、无计划、无资金”的四无项目，且程序严重违法，依法必须撤销。3、保护产权、让恒产者有恒心，既是宪法和物权法的要求，也是当前和今后国家政策的要求。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。

金安区政府上诉称，原审认定“征收工作实际已经实施”完全不符合事实。六安市人民政府和上诉人虽然分别印发了《实施方案》和《征收补偿方案》但实际并未真正实施。被上诉人向一审提交的五份证据均不能证明上诉人实施了行政征收行为，更谈不上违法。两个证人的证言只是她们看到过项目介绍和告知书，参加过相关协调会议，根本不能证明征收行为的存在。请求撤销一审判决，发回重审或依法改判。

一审被告金安区政府向一审法院提举了以下证据，1.《六安市人民政府办公室关于印发六安城区工业企业“退城进园”工作实施方案的通知》（六政办[2014]23号），证明“退城进园”工作是市政府统一安排的，被告负责实施，同时证明该方案是协商征收而非强制征收。2.《金安区城区工业企业“退城进园”征收补偿方案》（金退组[2016]1号），证明该方案仅作为补偿和奖励的依据，并不是强制征收依据。3.谈话记录，证明被告安排人员去原告处，只是宣传政策，征求意见。

一审原告福鑫机械公司向一审法院提交了以下证据，1.营业执照、社会福利企业证书原件各一份，证明原告基本身份情况。2.房地产权证、国有土地使用证复印件，证明原告对案涉房屋、土地享有各项合法权益等案件情况。3.照片一组、金安区经信委2017年工作总结及2018年工作安排，证明被告实施案涉“退城进园”征收行为违法等案件情况。4.限期搬迁告知书，证明被告实施案涉“退城进园”行政征收行为违法等情况。5.证人李某、商某当庭证言，证明原告提交的照片是客观存在的，被告在2017年9月中旬以后就已经实施了对原告的退城进园征收工作。

上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的第八条至第十六条的规定，因公共利益而确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定，但应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；在征收决定作出前应由房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布，同时按照有关规定进行社会稳定风险评估，房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，还应当经政府常务会议讨论决定。

本案中，虽然金安区政府没有作出房屋征收决定，但从金安区政府发布的相关规范性文件来看，金安区政府决定对原个私经济园工业企业逐步进行“退城进园”征收工作，确定了征收范围、补偿标准、强制执行方式等。故，不能仅看方案名称，更要看实质内容。金安区政府发布的相关规范性文件已经起到了房屋征收决定的作用。由于缺乏《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的各项征收程序，故一审判决确认金安区政府对福鑫公司的征收行为违法并无不当。

由于案涉“退城进园”的大部分企业已经搬迁，若撤销该征收行为，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。且金安区政府始终认为“退城进园”是鼓励倡导，而非强制，协商不成，再作征收决定。故，一审判决确认金安区政府对福鑫公司的征收行为违法而未撤销，符合法律规定。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人金安区政府和福鑫机械公司的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人金安区人民政府和六安福鑫机械有限公司共同负担。

本判决为终审判决。

审判长　　张志强

审判员　　王新林

审判员　　钟祖凤

二〇一九年三月十九日