三次判决全胜诉，市政府彻底输了

案情简介：于甲，于乙系宝清县宝清镇居民。2012年3月22日，宝清县人民政府作出决定，对宝清镇青区F—01、J—01地块（广播路东、永发路西、中央大街北、青港巷南）范围内房屋实施征收，于甲，于乙及其母亲潘玉芝（已故）的房屋在征收范围内。2013年8月8日，宝清县人民政府作出宝政土让（2013）8号《关于锦绣新城小区一期建设项目用地的批复》（以下简称《批复》），内容是宝清县永泰房地产开发有限公司以挂牌出让方式取得宝清青区J-01（A-02）地块的建设用地使用权，土地面积16,800.00平方米。土地用途为普通商品房用地，土地使用年限为商业40年，住宅70年，在三十日内到县国土资源局申请登记。2014年11月17日，于甲，于乙取得该批复，认为涉案土地不是净地，于甲，于乙的房屋等地上附着物都在涉案土地上，没有经过合法补偿，依法不得出让。

承办人：刘磊，北京万典律师事务所律师，在本本案中代理原告方于甲，于乙。

 

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第一次判决：

于甲，于乙向双鸭山市人民政府提出行政复议申请，于2015年1月20日收到双鸭山市人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》。于甲，于乙不服诉至法院，2015年6月8日，鸡西市中级人民法院作出（2015）鸡行初字第1号行政判决，撤销不予受理行政复议申请决定，责令双鸭山市人民政府于判决生效后5日内受理于甲，于乙的行政复议申请。

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第二次判决

双鸭山市人民政府依据法院判决受理了于甲，于乙的行政复议申请后，以于甲，于乙的房屋不在挂牌出让土地范围内，于甲，于乙与《批复》没有利害关系为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，于2015年8月19日作出双政复驳（2015）12号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回申请人的复议申请。于甲，于乙不服，再次诉至鸡西市中级人民法院。

根据法庭调查，人民法院查明，2014年3月27日，宝清县人民政府对于甲，于乙的三处住宅分别作出宝房征收补（2014）11、12、13号三份房屋征收补偿决定。2015年2月12日，双鸭山市中级人民法院分别作出（2014）双行初字第2、3、5号行政判决书，撤销上述三份房屋征收补偿决定书，至今宝清县人民政府未对于甲，于乙的房屋进行补偿，在行政判决书中载明于甲，于乙的房屋在宝清镇青区J-01征收地块范围内。

再查明，宝清县城乡规划局2010年8月30日作出的宝清镇青区F-01（B）、J-01地块用地设计说明及附图中，最后一条第3项要求该用地必须征地摘牌同步实施可分期建设，二期建设必须于2012年年底前完成。

一审判决认为，本案的争议焦点是被诉行政行为即双鸭山市人民政府作出的行政复议决定合法性问题。一审判决从以下五个方面依次论述被诉行政行为是否合法：

一、关于于甲，于乙的房屋是否在宝清县宝清镇青区J-01地块房屋征收范围问题。根据查明的事实和双鸭山市中级人民法院（2014）双行初字第2、3、5号行政判决，足以认定双鸭山市中级人民法院分别作出（2014）双行初字第2、3、5号行政判决，足以认定于甲，于乙的房屋在宝清县青区J-01（面积为7.81公顷）地块整体征收范围内，对此不予赘述。

二、关于宝清县青区J-01（A-02）地块的区别问题。根据宝清县城乡规划管理局2010年8月30日出具的宝清镇青区F-01(B)、J-01地块设计说明及附图，证明宝清镇青区J-01地块位于中央大街北、苗圃街南、广播路以北、永发路以西，用地面积7.18公顷，用地性质为商业居住用地。宝清镇青区J-01后又被分成了J-01（A）和J-01（B）两块，然后J-01（A）地块又被分成了三块即J-01（A-01）（面积2.47公顷）、J-01（A-02）（面积1.68公顷）、J-01（A-03）（面积2.11公顷），三地块分期分块出让，面积相加为6.26公顷，剩余1.55公顷为J-01（B）地块。

三、关于划分出青区J-01（A-02）地块合法性问题。通过宝清县国土资源局资源勘测规划院2012年8月出具的宝清镇青区J-01（A-02）地块宗地图可见，该地块为不规则图形，图形中的两个缺口恰为于甲，于乙的房屋所在位置，也就是说于甲，于乙的房屋被宝清县政府《关于锦绣小区一期建设项目用地的批复》（宝政土让）（2013）8号所抠除，与宝清县城乡规划管理局2010年8月30日作出的关于宝清县青区F-01(B)、J-01地块用地设计说明及附图相冲突，该规划许可明确注明，J-01地块必须整体摘牌同步实施。既然要求整体摘牌同步实施，就不应该将J-01地块再分割成若干地块，进而将于甲，于乙的房屋从规划中抠除，行政行为目的明显不当。

四、关于于甲，于乙与宝清县政府《批复》利害关系问题。如前所述，于甲，于乙的房屋在J-01地块整体征收范围内，因征收部门与于甲，于乙之间未达成征收补偿协议，宝清县政府作出了征收补偿决定，三份征收补偿决定均因主要证据不足而被法院撤销，宝清县政府在没有和于甲，于乙达成征收补偿协议或者作出新的征收补偿决定情况下，把J-01地块整体地块分割成若干地块，将于甲，于乙的房屋从中抠除，不符合其制定的征收补偿方案内容和要求，更与《国有土地上房屋征收与补偿条例》立法目的和决策民主、程序正当、结果公开原则相悖，因此于甲，于乙与复议申请的《批复》有直接的利害关系。

五、关于被诉行政行为程序合法性问题。于甲，于乙曾经对《批复》不服，向双鸭山市人民政府申请复议，双鸭山市人民政府以《批复》是一种通知，不是登记许可行为为由，超过法定期限做出了不予受理决定，不予受理决定被撤销并责令依法受理后，本次又以于甲，于乙与《批复》没有利害关系为由，作出了驳回复议申请决定。在举证期限内，双鸭山市人民政府没有向鸡西市中级人民法院提交行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、宝清县人民政府在行政复议程序中的举证材料、对于振华制作的询问笔录等证明行政行为程序合法的证据，且行政复议答复通知书存在应当向被申请人宝清县人民政府送达，却让申请人在送达回证上签字等程序错误。

 

综上所述，被诉行政行为主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，应予撤销。于甲，于乙的诉讼请求及理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项、第三十四条的规定，判决一、撤销双鸭山市人民政府2015年8月19日作出的双政复驳（2015）12号驳回行政复议申请决定书；二、责令双鸭山市人民政府于判决发生法律效力之日起三十日内重新作出具体行政行为。

 

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市政府上诉，省高院作出第三次判决

   双鸭山市人民政府不服一审判决，向黑龙江省高级人民法院上诉，黑龙江省高级人民法院认为，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定”行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：申请人与具体行政行为有利害关系”。该规定的利害关系，是指行政机关的行政行为对复议申请人的权利义务已经或将会产生实际影响。本案被诉行政行为系双鸭山市人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》，并非《批复》。《批复》是否合法，与审查于甲，于乙与《批复》是否存在利害关系没有必然联系。一审判决未围绕《批复》对于甲，于乙的权利义务是否产生实际影响等方面内容审理，仅对《批复》的违法性进行了论述，作出《批复》违法的认定不当，黑龙江省高级人民法院予以更正。

因双鸭山市人民政府上诉称，其在一审中举证并未违反行政诉讼法的有关规定，经查，双鸭山市人民政府在法定举证期限内没有提交复议程序合法的证据，相关证据系在一审庭审中提交。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条关于人民法院要求补充证据的规定目的是人民法院为查清案件事实，保护公共利益或他人合法权益，并非允许被诉行政机关超过举证期限补充证据，双鸭山市人民政府的该主张不予支持。

综上，一审判决撤销双鸭山市人民政府作出的双政复驳（2015）12号驳回行政复议申请决定书并责令双鸭山市人民政府重新作出行政行为并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人双鸭山市人民政府负担。

本判决为终审判决。

 

 

 

附件：黑龙江省高级人民法院行政判决书

 

黑龙江省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2016）黑行终191号

上诉人（一审被告）双鸭山市人民政府，住所地双鸭山市。

法定代表人李xx，该市市长。

委托代理人骆xx，该市政府法制办公室副调研员。

委托代理人石xx，该市政府法制办公室科长。

被上诉人（一审原告）于甲，男，1963年4月13日出生，汉族，住双鸭山市宝清县。

被上诉人（一审原告）于乙，女，1967年2月18日出生，汉族，无职业，住黑龙江省宝清县。

共同委托代理人刘磊，北京万典律师事务所律师。

于甲、于乙因诉双鸭山市人民政府行政复议一案，不服鸡西市中级人民法院（2015）鸡行初字第15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，于甲、于乙及其共同委托代理人刘磊，双鸭山市人民政府的委托代理人骆忠波、石广利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审判决查明，于甲、于乙系宝清县宝清镇居民。2012年3月22日，宝清县人民政府作出决定，对宝清镇青区F—01、J—01地块（广播路东、永发路西、中央大街北、青港巷南）范围内房屋实施征收，于甲、于乙及其母亲潘玉芝（已故）的房屋在征收范围内。2013年8月8日，宝清县人民政府作出宝政土让（2013）8号《关于锦绣新城小区一期建设项目用地的批复》（以下简称《批复》），内容是宝清县永泰房地产开发有限公司以挂牌出让方式取得宝清青区J-01（A-02）地块的建设用地使用权，土地面积16,800.00平方米。土地用途为普通商品房用地，土地使用年限为商业40年，住宅70年，在三十日内到县国土资源局申请登记。2014年11月17日，于甲、于乙取得该批复，认为涉案土地不是净地，于甲、于乙的房屋等地上附着物都在涉案土地上，没有经过合法补偿，依法不得出让。于甲、于乙向双鸭山市人民政府提出行政复议申请，于2015年1月20日收到双鸭山市人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》。于甲、于乙不服诉至法院，2015年6月8日，鸡西市中级人民法院作出（2015）鸡行初字第1号行政判决，撤销不予受理行政复议申请决定，责令双鸭山市人民政府于判决生效后5日内受理于甲、于乙的行政复议申请。双鸭山市人民政府依据法院判决受理了于甲、于乙的行政复议申请后，以于甲、于乙的房屋不在挂牌出让土地范围内，于甲、于乙与《批复》没有利害关系为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，于2015年8月19日作出双政复驳（2015）12号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回申请人的复议申请。于甲、于乙不服，再次诉至鸡西市中级人民法院。

另查明，2014年3月27日，宝清县人民政府对于甲、于乙的三处住宅分别作出宝房征收补（2014）11、12、13号三份房屋征收补偿决定。2015年2月12日，双鸭山市中级人民法院分别作出（2014）双行初字第2、3、5号行政判决书，撤销上述三份房屋征收补偿决定书，至今宝清县人民政府未对于甲、于乙的房屋进行补偿，在行政判决书中载明于甲、于乙的房屋在宝清镇青区J-01征收地块范围内。

再查明，宝清县城乡规划局2010年8月30日作出的宝清镇青区F-01（B）、J-01地块用地设计说明及附图中，最后一条第3项要求该用地必须征地摘牌同步实施可分期建设，二期建设必须于2012年年底前完成。

一审判决认为，本案的争议焦点是被诉行政行为即双鸭山市人民政府作出的行政复议决定合法性问题。一审判决从以下五个方面依次论述被诉行政行为是否合法：

关于于甲、于乙的房屋是否在宝清县宝清镇青区J-01地块房屋征收范围问题。根据查明的事实和双鸭山市中级人民法院（2014）双行初字第2、3、5号行政判决，足以认定双鸭山市中级人民法院分别作出（2014）双行初字第2、3、5号行政判决，足以认定于甲、于乙的房屋在宝清县青区J-01（面积为7.81公顷）地块整体征收范围内，对此不予赘述。

二、关于宝清县青区J-01（A-02）地块的区别问题。根据宝清县城乡规划管理局2010年8月30日出具的宝清镇青区F-01(B)、J-01地块设计说明及附图，证明宝清镇青区J-01地块位于中央大街北、苗圃街南、广播路以北、永发路以西，用地面积7.18公顷，用地性质为商业居住用地。宝清镇青区J-01后又被分成了J-01（A）和J-01（B）两块，然后J-01（A）地块又被分成了三块即J-01（A-01）（面积2.47公顷）、J-01（A-02）（面积1.68公顷）、J-01（A-03）（面积2.11公顷），三地块分期分块出让，面积相加为6.26公顷，剩余1.55公顷为J-01（B）地块。

三、关于划分出青区J-01（A-02）地块合法性问题。通过宝清县国土资源局资源勘测规划院2012年8月出具的宝清镇青区J-01（A-02）地块宗地图可见，该地块为不规则图形，图形中的两个缺口恰为于甲、于乙的房屋所在位置，也就是说于甲、于乙的房屋被宝清县政府《关于锦绣小区一期建设项目用地的批复》（宝政土让）（2013）8号所抠除，与宝清县城乡规划管理局2010年8月30日作出的关于宝清县青区F-01(B)、J-01地块用地设计说明及附图相冲突，该规划许可明确注明，J-01地块必须整体摘牌同步实施。既然要求整体摘牌同步实施，就不应该将J-01地块再分割成若干地块，进而将于甲、于乙的房屋从规划中抠除，行政行为目的明显不当。

四、关于于甲、于乙与宝清县政府《批复》利害关系问题。如前所述，于甲、于乙的房屋在J-01地块整体征收范围内，因征收部门与于甲、于乙之间未达成征收补偿协议，宝清县政府作出了征收补偿决定，三份征收补偿决定均因主要证据不足而被法院撤销，宝清县政府在没有和于甲、于乙达成征收补偿协议或者作出新的征收补偿决定情况下，把J-01地块整体地块分割成若干地块，将于甲、于乙的房屋从中抠除，不符合其制定的征收补偿方案内容和要求，更与《国有土地上房屋征收与补偿条例》立法目的和决策民主、程序正当、结果公开原则相悖，因此于甲、于乙与复议申请的《批复》有直接的利害关系。

五、关于被诉行政行为程序合法性问题。于甲、于乙曾经对《批复》不服，向双鸭山市人民政府申请复议，双鸭山市人民政府以《批复》是一种通知，不是登记许可行为为由，超过法定期限做出了不予受理决定，不予受理决定被撤销并责令依法受理后，本次又以于甲、于乙与《批复》没有利害关系为由，作出了驳回复议申请决定。在举证期限内，双鸭山市人民政府没有向鸡西市中级人民法院提交行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、宝清县人民政府在行政复议程序中的举证材料、对于甲制作的询问笔录等证明行政行为程序合法的证据，且行政复议答复通知书存在应当向被申请人宝清县人民政府送达，却让申请人在送达回证上签字等程序错误。

综上所述，被诉行政行为主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，应予撤销。于甲、于乙的诉讼请求及理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项、第三十四条的规定，判决一、撤销双鸭山市人民政府2015年8月19日作出的双政复驳（2015）12号驳回行政复议申请决定书；二、责令双鸭山市人民政府于判决发生法律效力之日起三十日内重新作出具体行政行为。

双鸭山市人民政府不服一审判决，向本院上诉称：宝清县青区F-01(B)、J-01地块用地设计说明及附图并没有作为土地出让的前提和规划审批的依据，认为J-01地块必须整体摘牌同步实施是不成立的。关于程序问题，双鸭山市人民政府在庭审中提供了行政复议答复书等文件，没有超过举证期限，即使必须在开庭前提供，人民法院也应当依据《行政诉讼法》第三十九条的规定要求补充证据，不能仅凭程序性文书在庭审中提交，未在庭前提交的瑕疵，就认定程序错误。

于甲、于乙辩称：2012年宝清县城乡规划区出具的《宝清镇青区J-01(A）地块用地规划图中，J-01(A-02）面积为1.68万平方米，该图并未将于甲、于乙的面积抠除。2013年宝清县人民政府《关于锦绣新城小区一期建设项目用地的批复》附图中，面积也为1.68万平方米，两图面积相同，故不能证实《批复》中的面积已经将于甲、于乙的面积抠除。《批复》与于甲、于乙存在利害关系，双鸭山市人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》以于甲、于乙的房屋不在挂牌出让范围内为由驳回其再审申请认定事实不清。原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定"行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：申请人与具体行政行为有利害关系"。该规定的利害关系，是指行政机关的行政行为对复议申请人的权利义务已经或将会产生实际影响。本案被诉行政行为系双鸭山市人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》，并非《批复》。《批复》是否合法，与审查于甲、于乙与《批复》是否存在利害关系没有必然联系。一审判决未围绕《批复》对于甲、于乙的权利义务是否产生实际影响等方面内容审理，仅对《批复》的违法性进行了论述，作出《批复》违法的认定不当，本院予以更正。

因双鸭山市人民政府上诉称，其在一审中举证并未违反行政诉讼法的有关规定，经查，双鸭山市人民政府在法定举证期限内没有提交复议程序合法的证据，相关证据系在一审庭审中提交。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条关于人民法院要求补充证据的规定目的是人民法院为查清案件事实，保护公共利益或他人合法权益，并非允许被诉行政机关超过举证期限补充证据，双鸭山市人民政府的该主张不予支持。

综上，一审判决撤销双鸭山市人民政府作出的双政复驳（2015）12号驳回行政复议申请决定书并责令双鸭山市人民政府重新作出行政行为并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人双鸭山市人民政府负担。

本判决为终审判决。

审　判　长　　王鹏跃

代理审判员　　马鸿达

代理审判员　　冷　慧

 

二〇一六年七月十八日

书　记　员　　张　莉