房屋评估报告须按规定送达被征收人

[裁判要旨]在房屋征收过程中，征收主体未按规定将房屋评估报告送达给被征收人，导致被征收人后续救济权利的丧失，法院应当依法撤销依据该评估报告作出的房屋征收补偿决定书。

□案号 一审：（2013）马行初字第00010号

　 [案情]

　 原告：艾正云、沙德芳。

　 被告：安徽省马鞍山市雨山区人民政府（以下简称雨山区政府）。

　 2012年3月20日，雨山区政府发布《雨山区人民政府征收决定》（雨城征[2012] 2号）及《采石古镇旧城改造项目房屋征收公告》，决定对东至天门大道、西至锁溪河、南至唐贤街、北至九华西路范围内国有土地上房屋及其附属设施实施征收。登记在艾正云、沙德芳名下的马鞍山市雨山区采石九华街22号位于规定的征收范围内，其房产证证载房屋建筑面积774.59m2；房屋产别：私产；设计用途：商业。土地证证载使用权面积1185.99m2；地类（用途）：综合；使用权类型：出让。2012年12月1日，马鞍山市雨山区采石古街道旧城改造项目国有土地上房屋征收指挥部（以下简称项目指挥部）将《关于确认房地产评估机构的通知》张贴于艾正云、沙德芳被征收房屋门口，通知艾正云、沙德芳选择确定房地产评估机构。其后，雨山区房屋征收部门在司法工作人员全程见证和监督下，抽签确定雨山区采石九华街22号房屋的房地产价格机构为安徽民生房地产评估有限公司。2012年12月12日，安徽民生房地产评估有限公司向雨山区房屋征收部门提交了对艾正云、沙德芳名下房屋作出的市场价值估价报告。2013年1月16日，雨山区政府对被征收人艾正云、沙德芳作出雨政征补[2013]21号房屋征收补偿决定书。

　 艾正云、沙德芳提起诉讼，请求依法撤销房屋征收补偿决定书。

　 [审判]

　 马鞍山市中级人民法院认为，《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条第一款规定：房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。从本案现有证据看，雨山区政府在安徽民生房地产评估有限公司对采石九华街22号作出的商业房地产市场价值评估报告后，未将该报告内容及时送达艾正云、沙德芳并公告，致使艾正云、沙德芳对其房产评估价格申请复核评估和申请房地产价格评估专家委员会鉴定的权利丧失。故雨山区政府对艾正云、沙德芳位于采石九华街22号房产评估程序违法，依据该评估程序作出的房屋征收补偿决定书依法应予以撤销。

　 马鞍山市中级人民法院判决撤销房屋征收补偿决定书。

　 判决后，双方当事人均未提起上诉，该判决已经生效。

　 [评析]

　 征迁案件中矛盾最为突出的就是房屋征收补偿问题。补偿是否公平、公正，不仅需要征收部门在征收过程中充分保障被征收人的实体权益不受损害，保证不因征收行为导致被征收人实际生活水平下降；而且要严格按照法律规定的征收程序执行，保证被征收人知情权、参与权、救济权等程序权利的实现。法院在审理房屋征收行政案件时不仅需要从大局出发，依法支持行政机关合法征收行为，而且要充分保护行政相对人的合法权益，维护社会稳定，以实现行政诉讼之应有本意。

　 一、被征收房屋的价值需通过评估确定

　 在城市房屋征收过程中，征收补偿的标准是房屋征收的核心要素。现实中，绝大多数被拆迁户与开发商和行政机关的矛盾，主要集中在征收拆迁房屋的补偿标准上，被拆迁户认为征收拆迁补偿标准太低，而开发商和行政机关认为拆迁户漫天要价。矛盾经常因此而发生，暴力拆迁或者极端事件等一时成为社会的焦点。被征收房屋的价值到底多少算是合适？由谁说了算？这关系到公平合理地实施房屋征收与补偿的基础。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款对此作出规定：对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。规定由中立的具有相应资质的房地产价格评估机构按照既定的评估办法来确定房屋的价值彰显了公平与公正，有效化解了被征迁人与拆迁部门的矛盾冲突。房地产价格评估机构是独立于征收人与被征收人这两个利益主体的第三方，具有专业性、科学性、公平性的特点，由其出具的建立在专业评估基础上的评估报告能够适当地中和征收人与被征收人之间的矛盾和冲突。因此，在征收部门作出房屋征收补偿决定书时，其确定的补偿标准必须依据房地产评估机构出具的价值评估报告。

　 二、房地产价格评估机构的选定必须符合法律的规定

　 房地产评估机构的评估工作在房屋征收补偿标准的确定过程中发挥着无比重要的作用，关乎着被评估房屋的市场价格是否公正。于此，《国有土地上房屋征收评估办法》第三条规定：房地产价格评估机构、房地产估价师、房地产价格评估专家委员会（以下称评估专家委员会）成员应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估、鉴定工作，并对出具的评估、鉴定意见负责。任何单位和个人不得干预房屋征收评估、鉴定活动。与房屋征收当事人有利害关系的，应当回避。评估机构的选定和评估机构的评估结果等都影响着补偿标准的高低，进而影响着被征收人的合法权益能否得到保障。司法实践中，征迁部门面临的一个突出问题就是来自被征收人的不信任。因此，在房地产评估机构的选定上必须坚持公平协商，充分尊重被征收人的合法权益。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条对此规定：房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构不得采取迎合征收当事人不当要求、虚假宣传、恶意低收费等不正当手段承揽房屋征收评估业务。该条的规定打破了以往房屋评估机构由拆迁人指定的格局，在一定程度上保障了被征收人的合法权益。但是在实践中，由于被征收人的不信任既而催生其对于征收部门所作行为的不配合。本案中，被征收人拒不配合并且在征收部门书面公告通知其参加抽签选定评估机构后仍然拒不参加，故征收部门组织相关部门参加通过抽签选定了本案的房地产评估机构。因此，在房地产评估机构的选定上，本案被告在这一程序上是符合法律规定的。

　 三、价值评估报告须向被征收人送达并公示

　 《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条规定：房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。房屋价值评估报告是行政机关作出补偿决定最重要的依据之一，如果评估报告未能送达被征收人，会导致被征收人申请复评和申请鉴定的法定权利无法行使，进而使得补偿决定本身失去合法性基础。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十二条规定，被征收人对被征收房屋所在地评估专家委员会的鉴定仍有异议的，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定处理。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第三款规定：被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。可见，法律法规赋予了被征收人一系列程序救济权利，如果被征收人不能获悉价值评估报告，无疑等于剥夺了被征收人的程序救济权。本案中，征收部门并未将评估报告送达被征收人以及在征收范围内向被征收人公示。有观点认为，未送达及公示属于程序上的瑕疵，法院不能因此撤销补偿决定书。笔者认为，认定程序上的轻微瑕疵或缺失在于其不影响相对人的实体权益。而本案中，由于未按规定送达并公示，导致了被征收人向房地产价格评估机构申请复核评估以及对复核评估有异议向房地产价格评估专家委员会申请鉴定，以及进一步提起行政复议或行政诉讼的权利丧失，此权利的丧失可能会直接导致房屋价值确定的不合理，对被征收人的合法权益造成了重大侵害。因此，法院判决撤销征收部门作出的房屋征收补偿决定书是正确适当的。