乡镇政府或者街道办事处是依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有行政诉讼被告资格

裁判要点：乡镇政府或者街道办事处是依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有行政诉讼被告资格。在没有直接证据能够证明行为系政府、直接组织人员实施情况下，不能认定政府系涉案房屋强拆主体。(以下判决书源自中国裁判文书网）

山东省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）鲁行终1148号

上诉人（原审原告)邱风新，男，汉族，1964年9月20日出生，住泰安市泰山区。

被上诉人（原审被告）泰安市人民政府，住所地泰安市望岳东路3号。

法定代表人张涛，代市长

被上诉人（原审被告）泰安市岱岳区人民政府，住所地泰安市岱岳区区政大楼。

法定代表人王长勇，区长。

委托代理人张毅，泰安市岱岳区司法局副局长。

委托代理人于国晶，山东望月律师事务所律师。

原审被告泰安市岱岳区粥店街道办事处，住所地泰安市岱岳区粥店街道办事处驻地。

法定代表人刘峰，主任。

委托代理人徐亚楠，山东望岳律师事务所律师。

邱风新因诉泰安市人民政府（以下简称泰安市政府）、泰安市岱岳区人民政府（以下简称岱岳区政府）、泰安市岱岳区粥店街道办事处（以下简称粥店街道办）房屋行政强制一案，不服泰安市中级人民法院2019年4月19日作出的（2018）鲁09行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明，2003年8月原告邱风新与泰安市大和房地产开发有限公司签订购房合同，邱风新购买位于泰安市××旅游度假区岫××山庄××别墅××套。后泰安市房产管理局为邱风新颁发泰房权证泰字第××号房屋所有权证。房屋所有权证载明：房屋坐落岫湖山庄B4别墅；房屋总层数2层；建筑面积327.69平方米；涉及用途住宅；发证时间为2003年10月2日。岱岳区违法建设治理指挥部于2018年1月6日向原告下发《违法建设处置通知书》。该通知有关内容为，“邱风新：你（单位）在岫湖山庄B4楼，限3日内提供土地、规划、建设、房产等相关手续，没有手续或手续不全的，当事人7日内自行拆除，恢复土地原貌。逾期未自行拆除的，责任主体将依据《关于深入开展全市治理违法建设行动的实施方案》（泰办发[2017]10号）、泰安市人民政府下发的《泰安市人民政府关于治理违法建设的通告》等规定依法处置，违法建设当事人承担相应后果”。2018年2月2日，原告的房屋被强制拆除。粥店街道办认可其组织实施了拆除行为。

另查明，原告邱风新房屋的所有权证于2017年12月15日被泰安市国土资源局撤销，撤销的理由是泰安市大和房地产开发有限公司申请转移登记无事实和法律依据。原告对上述撤销决定不服，向肥城市人民法院提起行政诉讼，肥城市人民法院作出（2018）鲁0983行初44号行政判决书。原告邱风新不服上诉后，本案正在二审审理中。

原审法院认为，关于原告邱风新的诉讼主体资格。根据审理查明的事实，涉案房屋由邱风新购买并占有使用，房屋所有权证虽被撤销，但邱风新与涉案房屋强制拆除行为之间仍具有利害关系，邱风新具有本案诉讼主体资格。

本案中，有明确的证据证明粥店街道办根据岱岳区违法建设治理指挥部的工作部署，强制拆除了涉案房屋，粥店街道办认可于2018年2月2日组织实施了强制拆除行为，原告邱风新提交的证据也证实粥店街道办组织实施了强制拆除行为，认定粥店街道办组织实施了本案强制拆除行为。强制拆除原告房屋应当按照法定程序进行，粥店街道办并没有提供依法强制拆除的相关证据，确认其实施的拆除行为违法。

关于被告泰安市政府和岱岳区政府的责任。本案中没有直接证据证明泰安市政府、岱岳区政府直接实施了强拆行为，市、县（区）人民政府一般是通过统筹协调等方式促使有关单位部门依法行使有关职权，该统筹协调等行为作用于行政机关内部，不对当事人权利义务产生直接影响，本案中对当事人权利义务产生实际影响的是粥店街道办组织实施的强制拆除行为，因此原告起诉要求确认泰安市政府、岱岳区政府强制拆除行为违法没有事实和法律依据，应予驳回，另行作出裁定。

综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告粥店街道办强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告粥店街道办负担。

邱风新不服原审法院判决提起上诉，请求维持原审法院判决中确认对粥店街道办强制拆除行为违法，判决确认泰安市政府、岱岳区政府强制拆除行为违法，诉讼费由被上诉人承担。理由如下：一、原审法院判决认定事实不清。上诉人在原审时提交的录音、录像等证据充分证明且泰安旅游经济开发区管委会自认实施了涉案房屋的强制拆除行为。泰安市政府在答辩时主张系泰安旅游经济开发区管委会作出的行政行为，因泰安旅游经济开发区管委会不具有行政主体资格，根据最高人民法院相关司法解释的规定，应当以泰安市政府为被告并承担相应责任。原审法院判决已经认定岱岳区违法建设治理指挥部实施了涉案强拆行为，上诉人曾收到岱岳区违法建设治理指挥部下发的《违法建设处置通知书》。该指挥部系岱岳区政府成立的临时机构，代表岱岳区政府具体负责整治违法建设行动，岱岳区政府应承担相应责任。二、原审法院另行通过裁定方式驳回对岱岳区政府的起诉适用法律错误，依法应予撤销。上诉人具有明确具体的诉讼请求，并提交了相关证据予以证实，原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定，显然属于适用法律错误。

被上诉人泰安市政府、岱岳区政府二审期间未提交书面答辩意见。

各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院二审认定的事实与原审法院判决认定的事实基本一致。

本院认为,本案的焦点是应否确认被上诉人泰安市政府、岱岳区政府为涉案房屋强拆主体。

根据行政诉讼法的规定，行政诉讼适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定，只能通过审理并运用举证责任规则作出判断。按照职权法定原则，地方人民政府和所属工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权，并在权限范围内行使权力。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，但领导不是替代，地方人民政府可以就一些重点工作组织有关工作部门或下级人民政府实施，也可以通过统筹协调等方式对有关单位部门提出工作要求，促使其依法行使有关职权。究竟是地方人民政府的组织实施行为可诉，还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉，要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为一个可诉的行政行为，必须具有“对外性”和“法效性”，也就是该行为必须是直接对外发生法律效果。当存在直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下，坚持起诉上级政府的组织行为，不符合法定的起诉条件。

乡镇政府或者街道办事处属于依法享有行政职权、能够独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。本案中，原审法院认定粥店街道办组织实施了本案强制拆除涉案房屋行为，并确认其强制拆除行为违法，并无不当，本院予以确认。在没有直接证据能够证明该强拆行为系泰安市政府、岱岳区政府直接组织人员实施情况下，不能认定泰安市政府、岱岳区政府系涉案房屋强拆主体。因此，原审法院认为上诉人起诉要求确认泰安市政府、岱岳区政府实施强拆行为违法没有事实和法律依据，应予驳回并无不当。

综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人邱风新负担。

本判决为终审判决。

审判长　韩　勇

审判员　王海燕

审判员　陈　晖

二〇一九年八月一日

书记员　鞠　彤