征收农用地，应当先行办理农用地转用审批，并报经省级人民政府批准征收

裁判要点：征收农用地，应当先行办理农用地转用审批，并报经省级人民政府批准征收后，由县级以上人民政府公告、组织现场调查、清点、拟定补偿安置方案、听取意见、补偿。在未依法履行农用地转用审批、征地审批程序的情况下占用涉案土地，即使履行了部分土地征收程序，但这并不影响对其整体征收程序违法性的评判。（以下判决书源自中国裁判文书网）

山东省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）鲁行终843号

上诉人（原审原告）张庆西，男，1974年7月25日出生，汉族，住山东省莘县。

委托代理人杨善雷，山东泉兴律师事务所律师。

委托代理人徐倩倩，山东泉兴律师事务所实习律师。

上诉人（原审被告）莘县人民政府，住所地山东省莘县政府街3号。

法定代表人高志国，县长。

委托代理人王士杰，莘县国土资源局工作人员。

委托代理人孙早厚，山东鲁阳律师事务所律师。

张庆西诉莘县人民政府土地行政征收、行政赔偿一案，张庆西、莘县人民政府均不服聊城市中级人民法院于2017年11月10日作出的（2016）鲁15行初170号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。

原审法院经审理查明：原告在2011年至2016年期间陆续与莘县燕店镇河口村、莘县燕店镇雅淡里村部分村民签订土地承包合同，用于农场经营。2016年7月22日莘县人民政府发布莘征公告【2016】4号《莘县人民政府拟征收土地公告》，该公告范围内包括原告部分承包土地。2016年9月20日莘县人民政府发布《关于山东省东阿至聊城（鲁冀界）公路项目莘县段拟征收土地补偿安置方案的意见》，同日莘县国土资源局发布《关于燕店镇雅淡里村拟征收土地补偿安置方案》、《关于燕店镇雅河口村拟征收土地补偿安置方案》。2016年10月18日莘县国土资源局、莘县财政局、莘县人力资源和社会保障局分别与燕店镇雅淡里村委会、燕店镇河口村委会签订《土地征收补偿安置协议》。2016年8月19日、8月21日莘县国土资源局、财政局、人力资源和社会保障局、街道办代表及被征收土地村委会主任、张庆西共同对涉案土地上附着物进行调查登记，其中雅淡里村调查登记时，张庆西未在产权人栏中签字按印。2016年11月2日原告张庆西领取地上物补偿款1516229.06元。庭审中，原告张庆西称对调查登记的果树数量无异议，但对认定的果树规格不认可，同时认为调查时遗漏了部分设施。

原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条、四十五条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准；征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批，其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批。本案中，被告莘县人民政府占用原告张庆西承包的集体土地，没有办理相应的征地批准文件，根据上述规定，应确认被告占地行为违法。

关于莘县人民政府是否应当赔偿张庆西经济损失的问题。张庆西认为被告认定的果树规格与实际不符，其樱桃树与无花果树全部为盛果期果树，但根据莘县林业局作出的评估报告认定樱桃树属初果树，无花果为盛果期树，被告依据该评估报告已对张庆西进行补偿并支付了补偿款。关于张庆西主张遗漏了部分设施，原告既未说明遗漏了何设施，也未提供任何证据予以证明。因此张庆西要求被告赔偿其经济损失既无事实根据又无法律依据，依法不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认被告莘县人民政府占用原告张庆西承包土地的行政行为违法；二、驳回原告张庆西的其他诉讼请求。

张庆西不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决，改判支持其诉讼请求。理由：一、原审法院判决部分事实认定错误。1.补偿果树棵数与实际不符。樱桃树为7387棵，无花果树为7609棵，两者共计14996棵。被上诉人实际补偿约4100棵，尚有10000多棵果树未补偿。2.房屋及果树的评估报告是被上诉人指定其下属部门单方评估，评估人员不具备评估资质，评估报告应认定无效。3.41亩滴灌设施及架网设施、41亩马齿苋、24亩大棚青苗（辣椒和茄子）、65亩土地改良费用、平房及物品均属于遗漏补偿项目。二、原审法院适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，上述遗漏补偿项目均被莘县人民政府强征强拆，举证责任应当在政府一方。综上，原审法院对涉案财物损失未能查清，举证责任分配错误。请求二审法院依法支持其上诉请求。

莘县人民政府不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决，改判驳回张庆西的诉讼请求。一、莘县人民政府的征收行为程序合法，法律依据充分。莘县人民政府严格按照《山东省土地征收管理办法》的相关规定实施了拟征收土地行为。2016年7月22日，莘县人民政府发布莘征公告[2016]4号《莘县人民政府拟征收土地公告》，其后组织公路、国土、人社、林业、水务及沿途镇政府等有关部门和村庄负责人对拟征收土地上的地上物进行了现场勘察和调查。2016年9月20日莘县人民政府发布《关于山东省东阿至聊城（鲁冀界）公路项目莘县段拟征收土地补偿安置方案的意见》。同日莘县国土资源局在拟征地范围内发布了《关于燕店镇雅淡里村拟征收土地补偿安置方案》、《关于燕店镇河口村拟征收土地补偿安置方案》。2016年10月18日，莘县国土资源局、莘县财政局、莘县人社局分别与燕店镇雅淡里村委会、燕店镇雅淡里村委会签订了《土地征收补偿安置协议》。现各项补偿款已通过县财政局足额支付到位，张庆西已足额领取了补偿款。至此，拟征地前期工作已经按法定程序完成并逐级上报审批，莘县人民政府至今未占用被上诉人的土地。涉案征收土地行为程序合法。二、被上诉人对土地征收补偿标准有异议，不属于行政诉讼的受案范围。张庆西租用莘县燕店镇河口村和雅淡里村原土地承包人的集体土地成立莘县嘉盛家庭农场，其并非拟征收土地的直接土地承包权人，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条之规定，莘县人民政府拟征收土地是与村委会之间进行的，并不涉及张庆西。张庆西对地上物补偿标准有异议，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条之规定，原审法院不应受理张庆西的起诉。综上，原审法院判决确认莘县人民政府占用张庆西承包地违法，认定事实错误，请求二审法院查清事实，依法改判。

莘县人民政府答辩称：一、果树补偿数量与实际相符，对此，林业部门、林果专家依据科学标准进行了评估认定，事实清楚。二、房产等设施评估报告是由青兰高速（莘县段）建设指挥部委托山东同诚房地产评估咨询有限公司莘县分公司做出的，评估人员均有合法资质。果树由莘县林业局经济林管理站进行评估，评估报告合法有效。三、张庆西所称遗漏赔偿项目不属实。本案涉及的地上附着物及补偿标准是严格按照《山东省物价局、山东省财政厅、山东省国土资源厅关于聊城市征地地面附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁价发[2013]101号）文件规定执行的。经听证后，张庆西对地上物数量无异议，对无花果、铁丝围栏、边角地等有异议的问题通过听证后也表示认可，相关补偿费用已足额汇入上诉人银行账户。张庆西也未提供其所称遗漏设施的任何证据。综上，张庆西的上诉请求无任何事实和法律依据，应予驳回。

张庆西未向本院提交书面答辩意见。

二审中，上诉人张庆西提交了光盘一宗，证实涉案土地的地上附着物被强制清理，其果树全部被损毁。上诉人莘县人民政府提交了《山东省国土资源厅转发自然资源部关于东阿至聊城（鲁冀界）公路工程建设用地的批复的函》（鲁国土资函[2018]393号）证实2018年5月18日，国务院批准《关于山东省东阿至聊城（鲁冀界）公路项目建设用地的请示》，同意涉案农用地转为建设用地并办理征地手续。

二审中，本院组织双方当事人对上述证据进行了质证，并充分听取了双方意见。经审查，上述证据与本案具有关联性，本院予以采信。张庆西补充上诉意见认为，莘县人民政府对涉案土地进行了强制清理，果树全部损毁，应予赔偿。双方当事人的其他意见与上诉、答辩基本一致。

本院另查明，2016年10月底，张庆西农场涉案土地被占用。2018年5月，国务院批准涉案农用地转为建设用地并同意办理征地手续。

本院查明的其他事实与原审法院查明事实一致。

本院认为，本案的审理重点是：1、莘县人民政府征收涉案农用地的行为是否合法；2、张庆西的赔偿请求是否成立。

关于莘县人民政府征收涉案农用地的行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一、二款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。……”第四十五条第一、二款规定“征用下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”根据上述法律规定，征收农用地，应当先行办理农用地转用审批，并报经国务院或省级人民政府批准征收后，由县级以上人民政府组织实施征收。本案中，莘县人民政府未提供证据证实其在征收涉案农用地时，依法履行了农用地转用审批、征地审批等法定程序。莘县人民政府征收张庆西土地违法。关于莘县人民政府主张涉案土地的拟征地前期工作已经按法定程序完成并逐级上报审批，莘县人民政府至今未占用涉案土地，涉案征收土地行为程序合法的上诉理由，经查，2016年涉案土地已被清理占用。根据前述法律规定，征收农用地，应当先行办理农用地转用审批，并报经省级人民政府批准征收后，由县级以上人民政府公告、组织现场调查、清点、拟定补偿安置方案、听取意见、补偿。莘县人民政府在未依法履行农用地转用审批、征地审批程序的情况下占用涉案土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》之规定，莘县人民政府虽履行了部分土地征收程序，但这并不影响对其整体征收程序违法性的评判，原审法院判决确认莘县人民政府征收土地行为违法正确。莘县人民政府的该上诉理由不能成立，本院不予支持。

关于张庆西的赔偿请求是否成立的问题。本案中，莘县人民政府未履行法定审批程序而组织实施征收上诉人张庆西土地的行为违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法，侵犯公民、法人或者其他组织财产权益的，受害人有取得赔偿的权利。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。第三十六条第（四）、（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成侵害，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；对财产权造成损害的，原则上应当按照直接损失给予赔偿。在土地征收过程中，因行政机关未履行征收土地审批程序造成被征收人财产损失的，参照土地征收补偿标准予以行政赔偿，符合国家赔偿法关于赔偿“直接损失”的基本原则。本案中，莘县人民政府已对涉案土地进行了调查清点，并形成了《地上附着物调查登记表》、《张庆西青兰高速地上附着物补偿清单》，后依据清点结果对张庆西进行补偿并支付了补偿款。张庆西因莘县人民政府违反审批程序征收土地造成的损失已经通过领取补偿款的形式得到了赔偿。在此情况下，张庆西再行主张赔偿的诉讼请求不能成立，本院不予支持。关于张庆西主张补偿果树棵数与实际不符，尚有10000余棵果树未补偿的上诉理由，本院认为，莘县人民政府补偿张庆西无花果树20.5015亩×80棵、樱桃树20.5015亩×120棵，是根据《山东省物价局、山东省财政厅、山东省国土资源厅关于聊城市征地地面附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁价费发[2013]101号）中“盛果期果树每亩不超过80棵，初果期每亩不超过120棵”之规定确定的。张庆西认为尚有10000余棵果树应按照征收过程中确定的果树规格予以补偿的诉求实际是对补偿标准有异议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”之规定，张庆西应申请行政机关进行协调、裁决。张庆西未经行政裁决程序，直接起诉，本院对此不予审查。关于张庆西主张补偿过程中遗漏了部分设施及地上附着物的问题，张庆西并未提供有效证据予以证实。该上诉理由不能成立，本院不予支持。关于张庆西提出的莘县人民政府对涉案土地实施了强制清理，果树全部毁坏，应予赔偿的上诉理由，根据张庆西的诉讼请求，本院及原审法院对莘县人民政府未履行征收土地审批程序而征收张庆西土地的行为进行审查，张庆西如认为莘县人民政府在征收过程中实施了行政强制行为并由此造成了其扩大损失，应另行提起诉讼寻求救济。该上诉理由不属于本案的审查范畴，本院不予审查。有鉴于上诉人张庆西法律知识的缺乏，本次诉讼期间，可不计入起诉期限。

综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人张庆西及上诉人莘县人民政府的上诉理由均不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判决。

二审案件受理费50元，由上诉人张庆西、上诉人莘县人民政府各负担25元。

本判决为终审判决。

审判长　　曲立力

审判员　　郝万莹

审判员　　蒋炎焱

二〇一八年十一月三十日

书记员　　王　璐