北三县跑步入京圈，未来命运将改写

    近日，国家发改委官网发布《北京市通州区与河北省三河、大厂、香河三县市协同发展规划》（以下简称《规划》）。这表明，通州与“北三县”的融合已经上升到国家层面。

    在京津冀协同发展战略提出并分步推进的第6年，北三县终于“半入北京”。通读《规划》不难发现，“绿色”、“生态”和“环境”等成为高频词汇，这体现了其满足人民群众对美好生活的向往的基本思想。而区域发展过程中规划、政策、标准、和管控的“统一”，对北三县来说是机会也是挑战。

    统一规划，“组团”为发展提供契机

    为什么要协同发展？《规划》说的很清楚：通州区与北三县空间紧邻、联系紧密，协同发展需求迫切，但长期以来各自为政，跨界协同发展缺乏有效途径，发展中暴露出一些突出问题。

    统一规划，意味着在这个区域内的空间格局、城乡风貌以及生态环境等方面将统筹考虑。

    传统产业多，新兴产业少，产业层次低，就业吸纳能力不强，过度依赖房地产开发等，是这一区域产业发展存在的问题。

    这些问题，北三县自己也很清楚。比如2019年三河市政府工作报告中就提及，三河市面临最急迫、最突出的问题是加快发展的竞争优势正在弱化。从产业上看，传统产业正在经受转型升级的阵痛，高新技术产业尚未成链集群，现代服务业发育尚不够充分强大。

    与之相对应的，是区域内资源环境约束趋紧，大气环境质量超标严重，水资源瓶颈制约明显，地下水超采严重，主要河流水质仅为V类，森林覆盖率不足30%。

    在创新城乡功能组织体系方面，《规划》要求建设定位明确、特色鲜明、职住平衡的发展组团。在产业协同方面，还提出要综合考虑价值链、经济效益、社会效应、空间资源、消费需求等因素，制定通州区与北三县差异化禁限目录，引导产业按照不同细分领域、产业链条在通州区以及北三县合理布局，禁止布局高耗水、高耗能及环境污染高风险项目。

    统一规划，错位和互补发展，就避免了对资源的挤占和投资浪费，也意味着低端、不可持续的产业不再有发展空间。

   《规划》提出，燕郊组团重点发展科技创新、商务服务、健康养老等功能，补齐公共服务短板，优化提升城市品质，与北京城市副中心形成更加紧密的功能协作关系。三河组团重点发展科技创新和商务服务功能。香河组团重点发展健康养老、智慧物流、科技创新等功能。亦庄新城（通州部分）组团重点发展科技创新功能和城市综合服务功能。

可以肯定，统一规划将充分发挥北京城市副中心的辐射带动作用，推动北三县的高质量发展。

    统一政策，

   “一亩三分地”思维有望打破

    行政壁垒的打破，并不容易。在我国的行政治理体系中，“一亩三分地”的思维决定了公共服务的地域性和差别性，在生态环境保护工作中也是如此。

    以流域水环境治理为例，上下游左右岸如分属不同行政区域，那么协同治理的难度就会很大，如所属为同一行政区域，则情况相对较好。这很好理解，因为不同行政体系下的发展阶段、区位功能定位以及资源承载力等都可能存在不同。

    这其中，最直接的表现就是财政收入不同导致的用于污染治理的资金投入有很大差距。如果再涉及到跨流域污染或者上下游的产业布局和生态补偿等问题，那就更是“剪不断，理还乱”了。

    在统一政策方面，《规划》表示要建立共同治理的政策保障机制，包括了建立统一规划管理机制、运维机制和生态环保支持政策。

    在管理机制方面，《规划》要求建立联合督查制度，统一对自然资源、环保、水利等领域实施监督，严肃查处各类违法违规建设行为，确保一张蓝图干到底。同时要求支持潮白河、北运河综合治理工程，将植树造林绿化工程纳入国家重点生态工程建设规划，加大对环首都森林湿地公园建设的支持力度。

    类似的表述，在《规划》中还提及了多次。其原因就是生态环境保护是一项系统性很强的工作，在北三县与通州区分属不同行政区划的情况下，国家层面出台的《规划》就是在两个行政体系上加上了一个统一的指挥系统，而政策的进一步统一，也为标准以及管控的统一打下了基础。

    标准统一，

   “就高不就低”带来了机遇和挑战

    严格意义上来说，建立统一的标准体系是政策统一的一部分。《规划》中建立统一标准体系章节，“严格执行统一环保标准”被列到了首位。

   《规划》明确要按照从严执行的原则，通州区与北三县统一执行大气、水体、土壤等环保领域的标准。以PM2.5为重点开展大气治理，北三县全域按照北京市治超治限、燃煤和扬尘污染源防控以及“散乱污”企业治理标准开展执法工作。以整治污水排放为重点开展水体治理，按照北京地方排污标准执法管理。加强垃圾分类和无害化处理，统一高标准建设垃圾处理设施。

    事实上，在统一标准方面，北京市与河北省也有尝试。如2017年4月，京津冀三地联合发布首个环保统一标准《建筑类涂料与胶粘剂挥发性有机化合物含量限值标准》，对建筑类涂料与胶粘剂生产、销售、使用进行全过程管控，减少挥发性有机物排放。

    此外，三地还协同研究出台了《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》。2020年1月，《北京市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》经北京市第十五届人民代表大会第三次会议表决通过，将于2020年5月1日起施行。此次立法实现了“五个一致”的创新，即条例名称、主要框架、立法目的、适用范围及区域协同。

    虽有实践，但至少从《规划》中的表述来看，两地在统一环保标准方面还有很多工作要做。

    “从严执行”，意味着“就高不就低”，按照“北京标准”，也意味着北三县在超治限、燃煤和扬尘污染源防控、“散乱污”企业治理和水体治理方面的标准低于北京。

换言之，环保标准的统一，对于北三县来说就是“分数线”提高了。这必然是一个挑战，因为本身“底子薄”，就要承受“镇痛”。但机遇也会更大，因为环保标准的提高能进一步倒逼产业转型，优化经济发展。此外，如上文所言，统一的规划和政策，也为北三县预留出了巨大的发展空间。

    统一管控，“联合执法”或成为常态

    统一规划、政策和标准，为统一管控提供了基础，统一管控也是规划、政策和标准能够真正落实的保障。“起跑线”不同，“规则”相同，就是要营造公平公正的环境，减小彼此差距，实现区域共同发展。

    统一管控带来的变化，可以肯定的是生态环境保护的联合执法工作将成为常态。这也不难理解，既然“鸡犬相闻”，难免你的污水流到我家，也不敢保障我的废气不会漂到你家。因为大气污染以及水污染有传属性和流动性的特点，如果在行政权力上仅守住自己的“一亩三分地”，那么问题可能很难得到及时、有效解决。

    事实上北京、河北两地此前在联合管控方面的尝试较多。比如在生态环境部统一部署下，京津冀三地搭建了区域空气重污染预警会商平台，统一了空气重污染应急预警分级标准；建立京津冀环境执法联动工作机制，明确了定期会商、联动执法、联合检查、信息共享等工作制度；推动联动执法机制下沉，北京市印发《关于进一步加强京津冀交界地区生态环境执法联动工作的通知》，目前北京市各相关区已全部完成了与津冀交界的区(市)县联动执法协议的签署工作；在水污染防治方面，京津冀三地生态环境执法部门还联合公安、水务等部门，紧盯重点区域、重点行业、重点断面，开展同期、同步执法，联合打击交界地区突出环境违法问题。

    如上所述，京津冀协同，生态环境保护是三大率先突破重点领域之一，取得了很好成效。六年来三地在完善协作机制、联合执法等多方面形成的这些经验，可以为通州与北三县在生态环境保护联合执法提供借鉴。

   “半入北京”，北三县面临的机遇和挑战并存